I SA/Gd 1043/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi R.O. na postanowienie Wojewody z dnia 17 czerwca 2013 r. nr [ ] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 100( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 czerwca 2013 r., Wojewoda na podstawie art. 34 § 1 i 2, w związku z art. 17 §1a i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz.1015 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a." oraz art. 124 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 16 maja 2013r. o nieuwzględnieniu zarzutów, co do niezasadnego prowadzenia wobec R.O. postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 4 marca 2013 r. nr [...], obejmującego należność z tytułu zwrotu odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Z dokonanych przez organ ustaleń wynika, że decyzją Wojewody z dnia 21 lipca 1999r. ustalono na rzecz R. O. odszkodowanie w kwocie 97.808,82 zł z tytułu wywłaszczenia na własność Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz [...], położonej w obrębie [...], gmina S. G., stanowiącej uprzednio własność skarżącego. W dniu 30 grudnia 1999r. oraz 5 stycznia 2000r. dokonano wypłaty odszkodowania w łącznej kwocie 101.676,16 zł. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2002r., sygn.akt I SA 989/02, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wspomnianą decyzję Wojewody z dnia 21 lipca 1999r. w części dotyczącej odszkodowania. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2012r. Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w kwocie 553.511,00 zł oraz-wskazał, że na podstawie art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami R.O. jest zobowiązany z mocy prawa do zwrotu uprzednio wypłaconego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Po bezskutecznym wezwaniu zobowiązanego do zwrotu uprzednio wypłaconego odszkodowania, w dniu 4 marca 2013r. wierzyciel skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego tytuł wykonawczy nr [...] celem wyegzekwowania należności Skarbu Państwa. W toku postępowania egzekucyjnego zobowiązany, R.O. wniósł zarzuty: niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, przedawnienia egzekwowanego obowiązku, braku uprzedniego doręczenia upomnienia, oraz braku wskazania podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej. W dniu 18 kwietnia 2013r. Naczelnik Urzędu Skarbowego przekazał Wojewodzie jako wierzycielowi wniesione przez R. O. zarzuty co do prowadzonego postępowania egzekucyjnego w administracji, celem zajęcia stanowiska. Postanowieniem z dnia 16 maja 2013r. wierzyciel uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione. Co do zarzutu niedopuszczalności egzekucji Wojewoda podkreślił, że egzekucja wynika z decyzji Starosty z dnia 30 kwietnia 2012 r. ustalającej odszkodowanie, oraz art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ostateczne wezwanie do zapłaty z dnia 29 stycznia 2013r. wskazuje wprost podstawę egzekucji. Wspomniany art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest podstawą do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Ustosunkowując się do zarzutu przedawnienia wierzyciel podniósł, że przedawnienie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości mogłoby mieć miejsce tylko wówczas gdyby wyraźny przepis prawa materialnego administracyjnego takie przedawnienie przewidywał lub ustawodawca w tym zakresie wyraźnie odesłał do przepisów kodeksu cywilnego. Roszczenie pieniężne o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednakże o tym roszczeniu orzeka się w postępowaniu administracyjnym w drodze decyzji i to zarówno pod rządami ustawy z 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro tak, to realizacji tego roszczenia z wszystkimi tego konsekwencjami, a więc przede wszystkim trybem postępowania i oceną wszystkich skutków prawnych (wraz z instytucją przedawniania), należy dokonać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa tak stanowi. Skoro przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz poprzedniej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidują przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to tym samym roszczenie to nie ulega przedawnieniu, jeżeli wysokość tego roszczenia ustalona została decyzją administracyjną. Odnosząc się do zarzutu braku uprzedniego doręczenia upomnienia, wierzyciel wskazał, że stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a., w dniu 4 lutego 2013r. doręczył skutecznie zobowiązanemu ostateczne wezwanie do zapłaty z dnia 29 stycznia 2013r. Podkreślił przy tym, że na potrzeby windykacji należności nie ma różnicy nazewnictwo pisma do dłużnika przypominającego o zaległości. Można je nazwać jako upomnienie, wezwanie do zapłaty, ponaglenie do zapłaty lub chociażby przypomnienie o zaległej płatności. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody z dnia 16 maja 2013 r. zarzucając, że wierzyciel nie odniósł się do podnoszonej przez zobowiązanego kwestii niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie wskazał, że skoro w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma przepisu uprawniającego organ administracji do ustalenia zwrotu wypłaconego odszkodowania, po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji na podstawie której wypłacono odszkodowanie, to może ono być dochodzone na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Zatem sposobem dochodzenia tego roszczenia jest tryb egzekucji sądowej, nie zaś administracyjnej. Następnie zarzucił, że wierzyciel bezzasadnie uznaje pismo zatytułowane "ostateczne wezwanie do zapłaty" jednocześnie jako podstawę egzekucji administracyjnej (mimo oczywistej sprzeczności z przepisami art. 3 i 4 u.p.e.a.) oraz upomnienie w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a. (mimo oczywistego niespełnienia wymogów upomnienia w postaci braku zagrożenia skierowania sprawy na drogę administracyjnego postępowania egzekucyjnego). Zobowiązany podtrzymał zarzut przedawnienia egzekwowanego obowiązku. Powołując się na poglądy wyrażane w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazał, że roszczenia odszkodowawcze mają charakter cywilnoprawny, niezależnie od źródła powstania. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, choć podlega ustaleniu przez organ administracyjny, ma charakter roszczenia. Charakteru tego nie zmienia to, że odszkodowania można dochodzić bądź jest ono przyznawane w postępowaniu administracyjnym, co dopuszcza art. 2 § 3 k.p.c. Zatem roszczenie odszkodowawcze jak każde roszczenie majątkowe ulega przedawnieniu (art. 117§ 1 k.c). Zgodnie z art. 118 k.c. jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi lat dziesięć. W konsekwencji roszczenie o zwrot odszkodowania wypłaconego w następstwie wydanej przez Wojewodę decyzji z dnia 21 lipca 1999 r., uległo przedawnieniu, uwzględniając fakt, iż decyzja ta została uchylona prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 21 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 989/02. Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2013 r. Wojewoda ponownie uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione, podtrzymując dotychczasową argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. O. wniósł o uchylenie w całości obu postanowień Wojewody wydanych w niniejszej sprawie, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 33 pkt 1 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia egzekwowanego obowiązku; art. 33 pkt 6 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej; art. 33 pkt 7 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu braku uprzedniego doręczenia skarżącemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.; art. 33 pkt 10 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu niespełnienia wymogów tytułu wykonawczego określonych w art. 27 u.p.e.a. W uzasadnieniu skarżący powtórzył stanowisko prezentowane w zgłoszonych zarzutach w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz zażaleniu na postanowienie z dnia 16 maja 2013 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż w świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Badając zaskarżone postanowienie zgodnie z opisanymi powyżej zasadami Sąd doszedł do przekonania, że podlega ono uchyleniu, jednakże z innych przyczyn niż te, które zostały podniesione w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak wynika z powołanych jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia przepisów, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.). O ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2, wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 17 § 1a u.p.e.a.). Zgodnie zaś z art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Okolicznością, która przesądziła o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia jest fakt podpisania obu rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie przez tę samą osobę. Chodzi o postanowienie Wojewody z dnia 16 maja 2013 r. i wydane wskutek zażalenia skarżącego postanowienie z dnia 17 czerwca 2013 r. Jak wynika z akt sprawy, autorem zaskarżonego postanowienia jest ta sama osoba, która orzekała w tej samej sprawie na poziomie pierwszej instancji. Na obu rozstrzygnięciach figuruje bowiem podpis działającej z upoważnienia Wojewody M. W.-D., Kierownika Oddziału Zamiejscowego Wydziału Administracyjno-Gospodarczego. Działanie takie niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Art. 24 § 1 k.p.a., wskazuje przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5) k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym – na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji wypada podkreślić, że udział tej samej osoby, przy wydawaniu postanowień w obu instancjach, stanowi istotne naruszenie prawa, dające w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Co prawda art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi o osobie, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jednakże wykładnia celowościowa tego przepisu nakazuje stosowanie go również do postanowień, zwłaszcza rozstrzygających sprawę co do istoty. Celem tego przepisu jest bowiem zagwarantowanie stronie bezstronnego i sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, iż przeciwne stanowisko - że art. 24 k.p.a. nie ma zastosowania do postanowień - stanowiłoby zaprzeczenie idei zapewnienia bezstronności podczas ponownego rozpoznania sprawy. Ta właśnie idea - w postępowaniu przekładająca się na zasadę bezstronności i będącą wyrazem tej zasady instytucją wyłączenia pracownika od ponownego rozpoznania sprawy, w której wydawał już decyzję (w niniejszej sprawie - postanowienie) - legła u podstaw założeń ustawodawcy podczas konstruowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Środek zaskarżenia przewidziany w sprawie ma co prawda specyficzny charakter. Rozpatrywany jest w istocie przez ten sam organ, który wydał postanowienie w pierwszej instancji, co zbliża go do instytucji przewidzianej w art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art.17 § 1a u.p.e.a. Niewątpliwie jednak, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje tym bardziej zastosowanie także w tym przypadku. W konsekwencji, w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia, od którego złożono zażalenie w trybie art.17 § 1a u.p.e.a. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09, ONSAiWSA 2010/5/82, LEX nr 579940), przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie tym pracownikiem Wojewody, podlegającym wyłączeniu, jest M. W.-D, Kierownik Oddziału Zamiejscowego Wydziału Administracyjno-Gospodarczego, która podpisała oba wydane w sprawie postanowienia. Instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jest jednym z elementów gwarancji prawa do obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zatem wydanie decyzji (w niniejszej sprawie postanowienia) po złożeniu wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przez tę samą osobę niewątpliwie świadczy o uchybieniu tej gwarancji (zob.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2011 r., II SA/Wa 617/11 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Także Trybunał Konstytucyjny podkreślił w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07, że "w odczuciu społecznym znacznie gorzej zostanie oceniona decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może mieć także negatywny wpływ na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej". Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja (postanowienie) wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji charakteru stwierdzonej wadliwości Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się o zarzutach merytorycznych skargi wobec uchylenia zaskarżonego postanowienia. Rzeczą organu ponownie rozpatrującego sprawę, będzie uwzględnienie przedstawionej wyżej oceny prawnej i wyeliminowanie udziału w fazie postępowania zażaleniowego pracownika, który uczestniczył w wydaniu rozstrzygnięcia na etapie I instancji. Zważywszy na powyższe, w punkcie 1 sentencji Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia podjęto zgodnie z art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.