II SA/Sz 542/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych wykonanych przez B.R. bez pozwolenia na budowę w komunalnym lokalu mieszkalnym nr [...] zlokalizowanym na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], odmówił nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności czy robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.). Roboty budowlane wykonane przez B.R. polegały na rozebraniu części ściany nośnej w przedmiotowym budynku ze stolarką drzwiową i okienną oraz wykonania nadproża nad otworem powstałym w miejscu rozebranej ściany, pomiędzy dużym pokojem a zabudowanym balkonem-werandą. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że w dniu 2 lipca 2009 r. zarządca nieruchomości przy ul. [...], w związku z pismem właściciela lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku J.M., zawiadomił organ nadzoru budowlanego o naruszeniu konstrukcji budynku poprzez rozebranie ściany nośnej na parterze budynku pomiędzy dużym pokojem, a zabudowanym przez najemcę balkonem, w mieszaniu nr [...]. W związku z tym organ dokonał czynności kontrolnych w lokalach mieszkalnych nr [...]w celu ustalenia rodzaju i zakresu robót budowlanych wykonanych przez B.R. i ich wpływu na budynek i bezpieczeństwo jego użytkowania. W dniu 19 sierpnia 2009 r. dokonano czynności kontrolnych ściany położonej pomiędzy dużym pokojem a zabudowanym balkonem w lokalu mieszkalnym nr [...] należącym do J. i W.M. Podczas kontroli ustalono, że na ścianie w lokalu mieszkalnym nr [...] położonej w pionie nad wyburzoną ścianą w lokalu nr [...] występują pionowe i poziome rysy i pęknięcia, odspojenia tynku od ściany, poziome rysy pod sufitem i na suficie oraz szczeliny pomiędzy ścianą a stolarką okienną. Nie zauważono natomiast ugięcia podłogi przy ścianie ani odspojenia od ściany listwy przypodłogowej, ani pęknięć i szczelin w nadprożu okiennym czy drzwiowym. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 28 sierpnia 2009 r. w mieszaniu nr [...] organ ustalił, że B.R. rozebrała część ściany nośnej ze stolarką okienną i drzwiową oraz wykonała nowe nadproże nad otworem powstałym w miejscu rozebranej ściany pomiędzy dużym pokojem za zabudowanym balkonem, które ułożono ok. [...] cm pod stropem. Ścianę i nadproże obudowano płytą gipsowo-kartonową. Na obudowie ściany i nadproża nie zauważono rys i pęknięć ani ugięcia stropu i nadproża. Jednak ze względu na wykonaną obudowę ścian i stropu nie można było stwierdzić, czy rozebrana częściowo ściana jest ścianą nośną, z czego wykonano nadproże i na czym zostało ono oparte. B.R. oświadczyła, że opisane wyżej roboty budowlane wykonała ok. 3 lat temu bez zgody właścicieli budynku, bez projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Ponieważ roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, powstały uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych zastosowanych w nadprożu oraz jakości robót budowlanych a także stanu technicznego wyburzonej częściowo ściany nośnej, mimo braku wyraźnych uszkodzeń i odkształceń konstrukcji ściany oraz innych usterek. W dniu 3 września 2009 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. Jednocześnie poinformowano o konieczności wykonania ekspertyzy technicznej wykonanych robót, gdyż czynności kontrolne i oględziny ściany nie pozwoliły na pełną ocenę wpływu wykonanych robot na bezpieczeństwo konstrukcji oraz ścian i tynków w mieszkaniu nr [...] jak i w pozostałych mieszkaniach w pionie, a także na ocenę bezpieczeństwa użytkowania budynku. Organ I instancji postanowieniem z dnia 29 września 2009 r. zobowiązał inwestora do dostarczenia ekspertyzy technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych w mieszkaniu nr 2 zawierającej zwięzły opis wykonanych robót i ocenę ich wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji i bezpieczeństwo użytkowania budynku. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 16 listopada 2009 r. uchylił postanowienie organu I instancji i działając na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi przedłożenie ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych oraz zaświadczenia właściwej izby samorządu zawodowego o wpisie osoby sporządzającej ekspertyzę techniczną ściany i wykonanych robót na listę członków. W dniu 31 grudnia 2011 r. B.R. złożyła ekspertyzę techniczną wykonanych robót. Decyzją z dnia 8 stycznia 2010 r. organ I instancji odmówił nałożenia na B.R. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ale organ odwoławczy decyzją z dnia 13 kwietnia 2010 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia 27 grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie odmówił nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, a organ odwoławczy uchylił tę decyzję i ponownie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania nakazując uzupełnienie materiału dowodowego. Decyzją z dnia 11 stycznia 2013 r. organ I instancji odmówił nałożenia na inwestora określonych obowiązków lub robót budowlanych wskazując w uzasadnieniu decyzji, że zwrócił się do Sądu Rejonowego o przesłanie kopii ekspertyzy wykonanej przez biegłego sądowego dotyczącej robót wykonanych w mieszkaniu nr [...]. W opinii tej biegły sądowy M.R. stwierdził, że roboty budowlane zostały przeprowadzone w sposób niewłaściwy, bez fachowego nadzoru i dokumentacji projektowej. Wyburzona częściowo ściana była ścianą konstrukcyjną przenoszącą obciążenia własne, ściany wyższych kondygnacji i obciążenia z dachu mansardowego. Biegły nie był w stanie ocenić, czy ściana przenosiła obciążenia również ze stropów. W trakcie oględzin stwierdził natomiast istotne pęknięcia ściany znajdującej się bezpośrednio pod ścianą wyburzoną, szerokość rozwarcia jednej z rys wynosiła 4 mm. Biegły sądowy ocenił, że uszkodzenia są wynikiem przeprowadzonych wcześniej prac budowlanych w mieszkaniu nr [...], a pęknięcia tynku o podobnym charakterze widoczne są także na ścianie znajdującej się na II piętrze w tej samej linii pionowej co ściana na parterze poddana robotom budowlanym. Biegły zaznaczył, że nie może jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie czy istnieje zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców budynku oraz mienia. Na dzień wykonania oględzin analiza powstałych uszkodzeń w związku z zakresem robót nie wskazywała na możliwość istnienia zagrożenia życia lub zdrowia. Jednak, biorąc pod uwagę wiek konstrukcji, technologię robót i jakość materiałów budowlanych sprzed stu lat, a także stałą pracę konstrukcji, biegły nie wykluczył możliwości powiększenia się zaistniałych wad ani powstawania nowych, w skrajnym przypadku awarii budowlanej. Opinia techniczna została sporządzona 12 kwietnia 2010 r. Biegły nie dokonywał odkrywek w celu oceny stanu technicznego elementów konstrukcyjnych i sam wskazał, że bez istotnych robót odkrywczych nie ma możliwości wykonania pełnej ekspertyzy technicznej, która dałaby odpowiedź na pytanie o bezpieczeństwo konstrukcji i użytkowania. W dniu 10 maja 2012 r. B.R. przedłożyła w organie I instancji uzupełnioną ekspertyzę stanu technicznego ściany nośnej po przeprowadzeniu modernizacji. Ekspertyza zawierała dodatkowe wnioski wynikające z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 29 marca 2012 r. w lokalach nr [...]. Autor ekspertyzy stwierdził w niej, że w wyniku wizji lokalnej w mieszkaniu nr [...] w grudniu 2009 r. stwierdził, iż w poziomie modernizowanego mieszkania brak było zarysowań i pęknięć świadczących o niekorzystnej i wtórnej pracy elementów muru wokół nowego otworu oraz nadproża. Nie stwierdził rozwarstwienia i odkształcenia wykończenia nadproża i stropu ponad nim, nie stwierdził nadmiernego ugięcia czy odkształcenia stropów. W miesiącu kwietniu i maju 2010 r. wykonał szereg odkrywek ukazujących elementy nowego nadproża, sposób jego oparcia na murze. Autor ekspertyzy stwierdził, że belki nowego nadproża strunobetonowego są oparte zgodnie z wytycznymi i parametrami eksploatacyjnymi i wymiarowymi przedstawionymi przez producenta. Belki nie wykazują widocznego ugięcia, a mur oparty powyżej nadproża pozostaje w stanie spójnym, bez rys i pęknięć cegieł, ani rozwarstwienia muru w spoinach. W marcu 2012 r. autor ekspertyzy przeprowadził ponowną kontrolę pomieszczenia mieszkalnego nr [...] i wykonanego otworu oraz stanu elementów wokół otworu oraz elewacji od zewnątrz budynku. Nie stwierdził żadnych uszkodzeń, zarysowań murów czy ubytków wykończenia świadczących o niekorzystnej pracy ww. elementów. W lokalu nr [...] autor ekspertyzy stwierdził, że w ścianie podokiennej znajdującej się bezpośrednio nad rozpatrywanym otworem, pod powierzchnią tapety znajduje się pionowe pęknięcie ściany na które założył szklaną markę w połowie 2009 r. W pęknięciu tym znajdowały się drobiny starej malatury oraz kleju do tapet. Stolarka okienna w mieszkaniu nr [...] była wypaczona, odspojona od ściany wzdłuż jej ościeżnicy. Na styku ściana-strop występowało szereg drobnych rys jednak podobne uszkodzenia występowały również w innych pomieszczeniach tego lokalu mieszkalnego. Taki stan stolarki okiennej w tym mieszkaniu potwierdzał również operat szacunkowy mieszkania z 2003 r. dołączony do ekspertyzy technicznej. Autor ekspertyzy zalecił dalszy monitoring szklanej marki i stanu ściany ponad monitorowanym otworem przez okres jednego roku. Podczas czynności kontrolnych w lokalu nr [...] przeprowadzonych w marcu 2012 r. autor ekspertyzy nie stwierdził żadnych uszkodzeń, zarysowań murów czy ubytków wykończenia świadczących o niekorzystnej pracy ww. elementów ponad otworem będącym przedmiotem orzeczenia na żadnej ze ścian. Właściciele lokalu mieszkalnego nr [...] w dniach 8 maja 2012 r. i 26 września 2012 r. (zgodnie z pisemnym zawiadomieniem inwestora z dnia 7 września 2012 r.) nie udostępnili autorowi ekspertyzy lokalu w celu ponownej oceny ściany podokiennej. Z dołączonych do ekspertyzy technicznej obliczeń statycznych dotyczących nadproża wynika, że przyjęte wielkości obciążeń belki nadprożowej uwzględniają obciążenia użytkowe, stałe oraz przekazywane przez ścianę położoną nad zamontowanym nadprożem. Z obliczeń wynika, że nie zostały przekroczone stany graniczne nośności i użytkowania, a tym samym zastosowane rozwiązania techniczne gwarantują bezawaryjną pracę elementów konstrukcji. W maju 2012 r. organ I instancji wezwał autora ekspertyzy technicznej celem udzielenia wyjaśnień i odpowiedzi na uwagi zawarte w decyzji organu odwoławczego. Autor ekspertyzy potwierdził, że ściana pomiędzy pokojem dziennym i wcześniej istniejącym balkonem jest ścianą nośną powiązaną z innymi ścianami konstrukcji budynku, a przeprowadzona w maju i kwietniu 2012 r. wizja lokalna nie wykazała zmian w stosunku do wizji lokalnej z 2009 r. Podczas oględzin wykonanych odkrywek w lokalu mieszkalnym nr [...] autor ekspertyzy widział, że belki w sposób ciągły przechodzą na ścianę zewnętrzną. Wykonane prace w lokalu nr [...] mogły mieć wpływ na elementy konstrukcyjne lokalu nr [...], ale podczas wizji lokalnej w lokalu nr [...] autor ekspertyzy stwierdził, że w pęknięciu ściany podokiennej znajdowały się ślady starej farby i kleju do tapet. Na podstawie przeprowadzonych odkrywek, szczegółowych oględzin ściany w latach 2009, 2010, 2012 i przyległych do niej elementów konstrukcyjnych budynku (zewnętrznych i wewnętrznych), oględzin budynku, dokumentacji fotograficznej i obliczeń sprawdzających autor ekspertyzy stwierdził, że w ścianie pomiędzy pokojem dziennym a wykuszem balkonu nie stwierdził występowania nadmiernych ugięć, uszkodzeń mechanicznych, odkształceń lub przemieszczeń wpływających na wygląd konstrukcji i jej przydatność użytkową, które mogłyby świadczyć o złej pracy konstrukcji. Nie stwierdził uszkodzeń w postaci zarysowań i pęknięć spowodowanych nierównomiernym osiadaniem, ani widocznych deformacji i wyboczenia ścian czy typowych rys od sił pionowych. Świadczy to jednoznacznie o poprawnym wykonaniu i usztywnieniu konstrukcji. Dokonana zmiana polegająca na wyburzeniu fragmentu ściany oraz wykonaniu nowego nadproża nie powoduje zagrożenia dla użytkowników ani obniżenia przydatności do użytkowania budynku. Stan techniczny ściany lokalu mieszkalnego nr [...] autor ekspertyzy określił jako dobry, co oznacza, że nie występują uszkodzenia i ubytki, a cechy i właściwości wbudowanych materiałów posiadają wymaganą klasę. W dniu 15 czerwca 2012 r. przedstawiciele Gminy, będącej właścicielem lokalu mieszkalnego nr 2 zapoznali się z aktami sprawy i wnieśli uwagi, że w mieszkaniu nr [...] nie zostały przeprowadzone czynności kontrolne ściany podokiennej, co uniemożliwia ocenę, czy stan techniczny tej ściany ulega zmianie. Ponadto zauważyli, że z ekspertyzy nie wynika jednoznacznie, jaki jest układ belek stropowych nad lokalem nr [...] poddali w wątpliwość przyjęty w ekspertyzie schemat przyjętych obciążeń w części obliczeniowej i zarzucili brak czytelnego zestawienia obciążeń. W odpowiedzi na te uwagi w dniu 5 grudnia 2012 r. autor ekspertyzy udzielił pisemnej odpowiedzi, w której ponownie potwierdził, że belki stropowe przechodziły w sposób ciągły i opierały się na ścianie zewnętrznej równoległej do nadproża i ścianie wewnętrznej w taki sposób, iż nie powodowały przekazania obciążenia na nowe nadproże. Autor ekspertyzy wyjaśnił, że schemat obliczeniowy, w którym została przyjęta siła skupiona jako działająca na nowe nadproże przyjął w oparciu o odkrywkę zamieszczoną w opracowaniu z maja 2010 r. – fotografie nr [...].Fotografie te w pełni wyjaśniają zasadność przyjętego schematu. Wartości obciążenia przyjął w oparciu o wizję lokalną i pomiary własne z 2009 r. W dniu 18 grudnia 2012 r. inspektor PINB w obecności J.M. przeprowadził czynności i oględziny ściany w lokalu mieszkalnym nr [...], które miały potwierdzić, czy w okresie od 16 listopada 2010 r. na ścianie podokiennej powstały nowe rysy i pęknięcia oraz czy założona w 2009 r. na rysie szklana marka pękła. Ustalił, że szklana marka założona na rysie celem zbadania dynamiki zaobserwowanych na ścianie uszkodzeń, jest cała. Na ścianie podokiennej nie zauważył nowych rys i pęknięć i nie stwierdził, by już istniejące poszerzyły się. Ściana pomiędzy werandą a pokojem była w takim samym stanie jak podczas poprzedniej kontroli. Natomiast z istniejących szczelin wykruszała się sucha, luźna zaprawa. Nie zauważył także pęknięć i odkształceń nadproży okiennych i drzwiowych na tej ścianie, ani ugięcia i odkształcenia podłogi przy tej ścianie zarówno w pokoju jak i w werandzie. J.M. oświadczyła do protokołu, że mimo iż obecnie nic nie dzieje się ze ścianą, tzn. nie zwiększa się ilość pęknięć na ścianie pomiędzy werandą a dużym pokojem, to rysy i pęknięcia które już są na ścianie, a być może także te zakryte boazerią, powstały w czasie wykonywania robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...]. Zdaniem J.M. koszty naprawy spękanych tynków widocznych w jej pokoju i tych pod boazerią od strony werandy powinna ponieść B.R. W piśmie z dnia 2 stycznia 2013 r. J.M. złożyła wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego przez nakazanie właścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...], tj. Gminie, wykonania oględzin ściany lokalu nr [...] od strony werandy, po uprzednim zdjęciu boazerii, celem ustalenia, czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy stwierdzonymi uszkodzeniami a pracami wykonanymi w lokalu nr [...]. W dniu 3 stycznia 2013 r. z aktami sprawy zapoznali się przedstawiciele gminy Chojna, którzy zapoznali się z ekspertyzą i złożyli swoje uwagi. Organ I instancji, po ponownej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie uznał, że załączone do ekspertyzy technicznej obliczenia dotyczące nadproża dowodzą, iż nie zostały przekroczone stany nośności i użytkowania, co gwarantuje bezawaryjną pracę nadproża strunobetonowego. Ponadto, czynności kontrolne potwierdziły, że od miesiąca czerwca 2009 r. do stycznia 2013 r. w ocenianej ścianie budynku nie doszło do wystąpienia zmian, tj. pęknięć, zarysowań, pęknięcia szklanej marki, co również świadczy o prawidłowej pracy tego elementu konstrukcyjnego budynku. Autor ekspertyzy stwierdził w niej, że wykonane roboty budowlane były nadzorowane przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, tj. M.R., który 23 grudnia 2010 r. przesłał organowi I instancji dokumenty potwierdzające jego przygotowanie zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji kierownika budowy – upr. budowlane nr [...] r. oraz zaświadczenie, że jest członkiem Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Zgodnie z informacją zamieszczoną na stronie ZOIIB M.R. w latach 2007 i 2010 był członkiem tej Izby, a tym samym posiadał uprawnienia do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Wniosek właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] o przeprowadzenie oględzin przedmiotowej ściany nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ materiał dowodowy w sprawie, w tym przeprowadzone kontrole potwierdziły, że zostały spełnione wymagania dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji. Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie organ nadzoru budowlanego nie mógł wydać decyzji w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego i zastosować jednego z rozstrzygnięć tam przewidzianych, ponieważ rzeczoznawca nie nakazał wykonania zmian i przeróbek. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdził prawidłowe wykonanie robót przez B.R. w sposób zapewniający bezpieczeństwo konstrukcji i bezpieczeństwo użytkowania budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że odwołujący się zarzucili naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. przez niepełne zgromadzenie materiału dowodowego i dowolną ocenę zgromadzonych dowodów. Naruszenie art. 10 K.p.a. przez nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu w związku z nieuwzględnieniem wniosków dowodowych zgłoszonych przez odwołujących się oraz Gminę, co doprowadziło do wydania przedwczesnej decyzji. Organ odwoławczy zauważył, że wykonanie przez B.R. robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] wymagało uzyskania stosownego pozwolenia właściwego w sprawie organu administracji budowlanej. Inwestor pozwolenia takiego nie posiadał. W obecnym stanie prawnym do robót budowlanych (innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b) wykonanych w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 (bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia) zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego zgodnie z którymi organ I instancji po ocenie stanu istniejącego, zobowiązany jest do wydania jednej z decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1 nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, (pkt 1), lub nakładającego obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego prawem (pkt 2). Z przedłożonych przez inwestora wyjaśnień oraz ekspertyzy wynika, że roboty budowlane będące przedmiotem postępowania zostały wykonane zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami, a dokonana zmiana polegająca na wyburzeniu fragmentu ściany oraz wykonaniu nowego nadproża nie powoduje zagrożenia użytkowników ani obniżenia przydatności budynku do użytkowania. Stan techniczny ściany poddanej przebudowie został określony jako dobry, w związku z tym nie występują uszkodzenia i ubytki, a cechy i właściwości wbudowanych materiałów posiadają wymaganą klasę. W tej sytuacji organ I instancji zasadnie wydał decyzję odmawiającą nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robot. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję wniosła Gmina oraz Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...], które zostały połączone przez Sąd do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Gmina zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i nie zgromadzeniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania rozstrzygnięcia. Zarzuciła także naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i nie uwzględnieniu stanowiska Gminy oraz wniosków dowodowych zgłoszonych przez Gminę co spowodowało naruszenie zasady równego traktowania stron postępowania i wydanie decyzji sprzecznej z prawem, naruszającej interes właściciela lokalu mieszkalnego nr [...]. Gmina wyjaśniła, że w budynku przy ul. [...] znajduje się sześć lokali mieszkalnych, przy czym pięć lokali jest własnością osób fizycznych, a lokal którego najemcą jest B.R. jest własnością Gminy. Gmina, właściciele lokalu mieszkalnego nr [...] i Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości złożyli wniosek do organu nadzoru budowlanego I instancji o nałożenie na najemcę lokalu gminnego obowiązku wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu poprzedniego, czyli do stanu zgodnego z prawem. Rozebrana częściowo przez najemcę ściana nośna budynku ma charakter konstrukcyjny, a B.R. bez zgody właściciela lokalu i bez zgody pozostałych współwłaścicieli budynku, dokonała przeróbek budowlanych ingerujących w konstrukcję budynku. Zgodnie z umową najmu, najemca nie ma prawa wprowadzać w lokalu żadnych ulepszeń i zmian konstrukcyjnych, a wynajmujący ma prawo żądać usunięcia naruszeń i przywrócenia stanu poprzedniego. Postępowanie w sprawie toczy się od 2009 r., w jego toku organ nadzoru budowlanego kilkakrotnie polecał najemcy wykonanie ekspertyz budowlanych. Wszystkie ekspertyzy, na zlecenie najemcy wykonała ta sama osoba mgr inż. M.K. W ekspertyzach zostały przywołane nazwiska E.R. (brata najemczyni, prawnika, jako wykonującego samowolnie roboty budowlane), oraz M.R. (brata najemczyni jako nadzorującego samowolnie wykonane roboty budowlane). Ekspertyzy wykonane przez mgr. inż. M.K. były kilka razy kwestionowane, ale PINB wciąż wyznaczał nowe 60 dniowe terminy na ich uzupełnienie. Gmina wskazywała, że organy państwa zleciły w tej samej sprawie, ale w postępowaniu karnym, wykonanie ekspertyzy budowlanej przez biegłego sądowego M.K., której kopia znajduje się w aktach sprawy, ale Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie musi korzystać z opinii biegłego sądowego, nie ma też zamiaru korzystać z opinii sporządzonej na zlecenie organu, bowiem ekspertyza wykonana na zlecenie inwestora jest wystarczająca. Gmina wielokrotnie zwracała uwagę, że niecelowe jest wykonywanie na koszt B.R. kolejnych ekspertyz, która będąc najemcą działa jednocześnie jako zleceniodawca w stosunku do osoby sporządzającej ekspertyzę. W sprawie samowolnie wykonanych robót w lokalu gminnym toczyły się w tym samym czasie dwa odrębne postępowania, jedno administracyjne przed organami nadzoru budowlanego i drugie karne przed sądem rejonowym i apelacyjnym. Przed Sądem Rejonowym toczyło się postępowanie karne wobec E.R. o czyn polegający na wykonaniu bez wymaganych pozwoleń robót budowlanych w lokalu gminnym. Postępowanie karne wobec E.R. zakończyło się wyrokiem skazującym. B.R. do końca 2006 r. była zastępcą Burmistrza Gminy, a od 2007 r. jest sekretarzem Powiatu, co oznacza, że była i jest funkcjonariuszem publicznym, w sposób szczególny zobowiązanym do przestrzegania prawa. Organ I instancji z niewiadomych przyczyn traktował B.R. jako inwestora, pomijał natomiast lub traktował wybiórczo właściciela lokalu oraz zarządcę nieruchomości wspólnej, któremu nie doręczył decyzji z dnia 11 stycznia 2013 r. Takie postępowanie organów nadzoru budowlanego może prowadzić do tego, że najemcy lokalu komunalnego będzie wolno bez konsekwencji naruszać umowę najmu i normy Prawa budowlanego, ingerować w elementy konstrukcyjne budynku przy pomocy brata, który jest radcą prawnym, pod nadzorem drugiego brata w roli osoby nadzorującej samowolę budowlaną. Prawidłowość wykonanych robót budowlanych została oceniona przez eksperta B.R., a pominięta została ekspertyza sporządzona przez biegłego sądowego działającego z urzędu, o której uwzględnienie bezskutecznie zabiegała Gmina. Gmina, która nigdy nie wyrażała zgody na legalizację samowoli budowlane, żąda przywrócenia lokalu do stanu poprzedniego na koszt najemcy i zgodnie ze sztuką budowlaną. Wydanie zaskarżonej decyzji jest dla właściciela lokalu niezrozumiałe, sprzeczne z zasadami współżycia społecznego oraz elementarnym poszanowaniem prawa. Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając wydanie decyzji organu I instancji z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i uznanie, że roboty budowlane w lokalu mieszkalnym nr [...] zostały wykonane zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami, a dokonana zamiana konstrukcji nie powoduje zagrożenia użytkowników ani obniżenia przydatności budynku do użytkowania. Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła naruszenie także art. 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez dowolne przyjęcie, bez przeprowadzania odkrywek ścian zabudowanych w lokalach znajdujących się powyżej miejsca wykonanych robót, iż przebudowanie części ściany nośnej prawie stuletniego budynku, nad którą znajdują się trzy użytkowe kondygnacje i dach, utrzymało ten budynek w odpowiednim stanie technicznym nie powodując pogorszenia jego właściwości użytkowych tylko z tego powodu, że użyty w miejsce oryginalnych konstrukcyjnie legarów materiał budowlany posiada wymaganą klasę, z pominięciem wniosków zawartych w opinii biegłego sądowego M.R. Decyzja organu II instancji wydana została jedynie na podstawie opinii przedłożonej na wezwanie organu przez jedną stronę, B.R. Jednakże w czynnościach związanych z oględzinami lokalu mieszkalnego nr [...], po uprzednim dokonaniu odkrywek przez osobę sporządzającą ekspertyzę, nie był obecny ani właściciel lokalu ani zarządca nieruchomości wspólnej, co świadczy o nierównym traktowaniu stron postępowania przez organ. Organy orzekające w sprawie uznały tak przeprowadzone czynności za prawidłowe, co świadczy o nierównym traktowaniu stron postępowania. Ponadto, w piśmie z dnia 22 września 2011 r. B.R. poinformowała organ prowadzący postępowanie z jakich przyczyn nie jest w stanie wykonać zobowiązania zawartego w piśmie z dnia 22 lipca 2011 r. i wniosła o powołanie przez organ I instancji rzeczoznawcy z Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa celem sporządzenia ekspertyzy. Do dnia 8 lutego organ I instancji nie podjął żadnych działań w sprawie tego wniosku, nie poinformował też pozostałych stron postępowania o treści pisma [...] z 22 września 2011 r., uniemożliwiając odniesienie się do tego wniosku. Zamiast tego pismem z dnia 8 lutego 2012 r. wezwał najemcę lokalu nr [...] do przedłożenia, w terminie 21 dni, dokumentów zgodnie z postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 listopada 2009 r., pod rygorem wydania decyzji nakazującej przywrócenie ściany do stanu poprzedniego. Istotnym uchybieniem jest także to, co podnosiła Gmina, że w lokalu mieszkalnym nr [...] będącym własnością J. i W.M., nie zostały przeprowadzone czynności kontrolne ściany podokiennej, co uniemożliwia stwierdzenie, czy stan techniczny tej ściany ulega zmianie. Do daty wydania zaskarżonej decyzji czynności te nie zostały przeprowadzone, z wyjątkiem oględzin przeprowadzonych 18 grudnia 2012 r. przez inspektora PINB R.S. Były to zewnętrzne oględziny jedynie części ściany nośnej nad miejscem wykonania robót budowlanych w mieszkaniu nr [...]. W ocenie Wspólnoty Mieszkaniowej, czynności kontrolne wskazane w piśmie z dnia 15 czerwca 2012 r. przez Gminę nie miały ograniczać się jedynie do zewnętrznych oględzin ściany, bez dokonywania jakichkolwiek pomiarów. Przedmiotem tych czynności miała być ocena stanu całej ściany od strony werandy, po uprzednim komisyjnym ściągnięciu tynku. Tylko tak przeprowadzone czynności kontrolne pozwalałyby na wszechstronne zgromadzenie materiału dowodowego. Opinia przedłożona przez B.R. nie jest wystarczająca do uznania, że spełnione zostały warunki określone w art. 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Roboty budowlane w lokalu nr 2 zostały wykonane przez osobę nie posiadającą w tym względzie wymaganych uprawnień ani przygotowania zawodowego, co zostało potwierdzone wyrokami sądów powszechnych. Zatem wnioski organu administracji dotyczące przeprowadzenia prac zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami, naruszają zasadę res iudicata, według której prawomocne wyroki sądów powszechnych wiążą organy administracji publicznej. Wydając zaskarżoną decyzję organ oparł się jedynie na opinii dotyczącej dobrego stanu technicznego ściany w lokalu nr [...], pominął natomiast tę część opinii biegłego sądowego M.R., która została dołączona do akt sprawy karnej jaka toczyła się przed Sadem Rejonowym sygn. akt [...]. W opinii technicznej z dnia 12 kwietnia 2010 r. po zewnętrznych oględzinach wykonanych w lokalu nr [...] biegły stwierdził, że bez istotnych robót odkrywczych nie ma możliwości wykonania prawidłowej ekspertyzy technicznej która dałaby podstawę do odpowiedzi na pytanie dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania. W tej sytuacji, zdaniem Wspólnoty, materiał dowodowy zgromadzony przez organy w zakresie dotyczącym wpływu wykonanych robót budowlanych na bezpieczeństwo konstrukcji budynku i bezpieczeństwo użytkowania, jest niepełny. W lokalu nr [...] nie wykonano żadnych robót odkrywczych, a sporządzona dokumentacja fotograficzna dotyczy jedynie miejsc widocznych uszkodzeń od strony pokoju. W tej sytuacji przedwczesne było stanowisko organu, że wykonane bez pozwolenia roboty budowlane nie powodują zagrożenia użytkowników budynku ani nie obniżają przydatności do użytkowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na obydwie skargi wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badanie pod tym kątem zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania przez Sąd, że decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), który znajduje zastosowanie do samodzielnie zrealizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ww. ustawy. Przepis ten odnosi się do takich robót budowlanych które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 ustawy i znajduje zastosowanie także do robót budowlanych zakończonych (art. 51 ust. 7 ustawy). Przepisy art. 51 stanowią kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w art. 50 i powinny być interpretowane wespół z przepisami art. 50. Regulacja art. 51 ust. 1 dotyczy trzech alternatywnych przypadków: 1) samowolnych robót budowlanych których nie można zalegalizować, 2) samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji, 3) istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Jeżeli w wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Jeżeli natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że możliwe jest doprowadzenie przeprowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas właściwy organ jest zobowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Chodzi tu o czynności faktyczne, naprawiające ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych. Doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądem powszechnym (por. wyr. NSA z 13 stycznia 2003 r. IV SA 523/01, ONSA 2004, Nr 2 poz. 54). W postępowaniu legalizacyjnym orzeka się bowiem wyłącznie o przydatności robót. Obojętna jest okoliczność braku zgody współwłaściciela nieruchomości na dokonanie wymienionych prac. W rozpoznawanej sprawie B.R. wykonała roboty budowlane ingerujące w części wspólne budynku bez zgody właściciela lokalu nr [...] i bez zgody właścicieli pozostałych lokali mieszkalnych, w warunkach samowoli budowlanej, ale organy nadzoru budowlanego oceniły, że roboty te zostały wykonane w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu konstrukcji budynku, a do ich wykonania użyto wyrobów budowlanych należytej jakości. Głównym dowodem w sprawie jakości wykonanych samowolnie robót budowlanych była ekspertyza techniczna, przedłożona przez inwestora na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Osobami zobowiązanymi do dostarczenia, na żądanie organu, ocen technicznych lub ekspertyz są uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Uczestnikiem procesu budowlanego jest przede wszystkim inwestor (art. 17 pkt 1 ustawy), bez woli którego nie może się toczyć budowa w sensie faktycznym. Inwestorem w rozpoznawanej sprawie była B.R. Jak podkreślono powyżej, celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest przede wszystkim doprowadzenie wykonanych w warunkach samowoli robót budowlanych, do stanu zgodnego z przepisami prawa administracyjnego. Celem postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego nie było określenie uprawnień i obowiązków stron stosunku najmu, ani orzekanie o roszczeniach odszkodowawczych właścicieli lokalu sąsiedniego. Celem podlegającego ocenie Sądu postępowania była ocena czy roboty budowlane w lokalu mieszkalnym nr [...] zostały wykonane zgodnie z zasadami wiedzy budowlanej i obowiązującymi przepisami budowlanymi, oraz czy dokonana zmiana polegająca na częściowym wyburzeniu ściany nośnej budynku i wykonaniu nowego nadproża nie powoduje zagrożenia dla użytkowników lub obniżenia przydatności budynku do użytkowania. Ponieważ organy orzekające w sprawie miały wątpliwości co do jakości użytych wyrobów budowlanych oraz stanu technicznego przedmiotowego budynku, nałożyły na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego ściany nośnej po przeprowadzonej modernizacji. Inwestor przełożył ekspertyzę sporządzona przez osobę uprawnioną do jej sporządzenia. Z ekspertyzy tej wynika, że nie stwierdzono uszkodzeń mogących stwarzać zagrożenie w eksploatacji obiektu, a wykonane roboty budowlane nie obniżyły przydatności budynku do użytkowania. W tej sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami, zasadnie organy orzekające w sprawie odmówiły nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia do przydatności robót. Skoro roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami technicznymi i nie zagrażają bezpieczeństwu użytkowników, organ nadzoru budowlanego nie mógł także nakazać inwestorowi przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze przez Gminę dotyczących naruszenia obowiązków wynikających ze stosunku najmu przez B.R. należy stwierdzić, że roszczenia te mają charakter cywilny i nie mogły być przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego. Wbrew twierdzeniom skargi, w aktach administracyjnych brak jest ekspertyzy budowlanej sporządzonej przez biegłego sądowego dla potrzeb postępowania karnego. Jednakże ekspertyza ta miała na celu przede wszystkim ustalenie, czy E.R. dopuścił się przestępstwa określonego w art. 90 Prawa budowlanego, a nie czy wykonane roboty budowlane są należytej jakości i nie zagrażają bezpieczeństwu konstrukcji budynku. Ekspertyza ta została wykonana dla potrzeb innego postępowania i nie wiązała organów nadzoru budowlanego orzekających w rozpoznawanej sprawie. Zresztą ekspertyza ta nie przesądzała, czy wykonane roboty budowlane zagrażają bezpieczeństwu konstrukcji budynku. Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości dotyczących nie zapewnienia zarządcy możliwości brania udziału w oględzinach lokalu nr [...] po dokonanych odkrywkach należy stwierdzić, że ani przepisy ustawy Prawo budowlane ani przepisy postępowania administracyjnego nie gwarantują stronom postępowania możliwości brania udziału w czynnościach wykonywanych przez biegłego, które poprzedzają wydanie pisemnej opinii. Strony postępowania mają natomiast prawo do brania udziału w czynnościach dowodowych przeprowadzanych przez organ administracji. Strony miały możliwość zapoznania się z ekspertyzą sporządzoną na zlecenie skarżącej i złożenia do niej uwag i zastrzeżeń. Także okoliczność, że osoba która sporządziła ekspertyzę nie przeprowadziła czynności kontrolnych w lokalu mieszkalnym nr [...]nie oznacza, że stan ściany podokiennej w tym mieszkaniu w ogóle nie został zbadany. Inspektor organu I instancji w dniu 18 grudnia 2012 r. przeprowadził oględziny tej ściany i stwierdził, że na ścianie nie powstały nowe rysy i pęknięcia, nie powiększyły się już istniejące, a założona w połowie 2009 r. marka szklana na rysie nie pękła. Zatem okoliczność, że stan ściany podokiennej w mieszkaniu nr [...] nie pogorszył się, została udowodniona. Nie ma także sprzeczności pomiędzy wyrokiem skazującym E.R. za pomocnictwo w wykonaniu robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, a ustaleniem przez organy orzekające w sprawie, że roboty te wykonano w sposób zapewniający właściwy stan techniczny budynku i z materiałów należytej jakości. Roboty budowlane były samowolnie wykonane, ale zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów postępowania przez organy orzekające w sprawie, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenia art. 10, art. 77 § 1, art. 81 kpa. Z powyższych względów, skarga Gminy, oraz Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. 270 ze. zm.).