I OSK 319/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant st. asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 20 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1080/12 w sprawie ze skargi S.K., I.K., H.W., B.W., R.L., M.S., R.S., A.J., J.K., W.S., W.A., L.S., M.D., J.S., M.S., J.S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1080/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S.K., I.K., H.W., B.W., R.L., M.S., R.S., A.J., J.K., W.S., W.A., L.S., M.D., J.S., M.S. i J.S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2012 r. nr SN-III.7515.1.58.2012.10, którą uchylona została decyzja Starosty Poznańskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr GN.N.7221-84/05. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Starosta Poznański orzekł o zwrocie na rzecz S. K., I. K., H. W., B. W., R. L., M.S., R.S., A.J., J.K., W.S., J.S., W.A., L.S., M.D. (z d. S.), M.S., J.S. oraz małoletniej M.S., w imieniu której działa M.K., nieruchomości położonej w B., oznaczonej geodezyjnie: obręb B., arkusz mapy 1, projektowane działki: nr [...] o pow. 5,6674 ha (odpowiada dawnej parceli nr [...]), nr [...] o pow. 1,0545 ha, nr [...] o pow. 1,5052 ha, nr [...] o pow. 0,0470 ha i nr [...]/1 o pow. 4,5687 ha (odpowiadają dawnym parcelom: nr [...] i nr [...]), powstałe na skutek podziału działek: nr [...] o pow. 15,2700 ha (+ 0,5381 ha jako przybytek powierzchni) , nr [...] o pow. 14,9700 ha, nr [...] o pow. 43,7900 ha, nr [...] o pow. 36,6800 ha,. Jednocześnie organ określił udziały przypadające ww. osobom w zwracanej nieruchomości, zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb B., arkusz mapy 1, jako działki: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], i zobowiązał wnioskodawców do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. łącznej kwoty 17 097,43 zł, określając kwoty przypadające na poszczególne osoby. Starosta wskazał: Postępowanie zostało wszczęte na wniosek spadkobierców A.S., którzy domagają się zwrotu nieruchomości, wywłaszczonej decyzją Wojewody Poznańskiego z dnia [...] marca 1947 r., nr [...], na cele poszerzenia poligonu artyleryjskiego w B.. Jak wynika z wyjaśnień Lasów Państwowych- Nadleśnictwo L. oraz Wojskiego Zarządu Infrastruktury w Poznaniu - teren ten stanowi cześć otuliny ochronnej poligonu. Cel wywłaszczenia powinien być traktowany bardzo ściśle, a w sprawie same władze wojskowe nie potrafią dokładnie określić aktualnego wykorzystania gruntu, bowiem przedstawiciel Wojskiego Zarządu Infrastruktury w Poznaniu informuje, że jest to otulina ochronna poligonu, natomiast Komendant Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych w Poznaniu wskazuje, że obszar ten wchodzi w skład pola roboczego ww. obiektu. Nie można dać wiary świadkom – H. W., B. W., R. L., z których wynikało, że nieruchomość nie była wykorzystywana przez właściciela, niebezpiecznie było na nią wchodzić, gdyż w pobliżu strzelało wojsko. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. oraz Skarb Państwa – Wojskowy Zarząd Infrastruktury w Poznaniu. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał: Po wywłaszczeniu przedmiotowa nieruchomość, w sposób formalny została włączona w obręb poligonu B., o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy mapy "Obozu ćwiczeń B.". Po dokonaniu wywłaszczenia, na sporną nieruchomość zabroniono wstępu osobom cywilnym, gdyż w jej pobliżu organizowano ćwiczenia wojskowe, połączone ze strzelaniem, co potwierdzają zeznania stron: B. W., R. L. oraz H. W.. Dawne parcele nr [...] część, [...] i [...], które wywłaszczono, stanowią obecnie fragment istniejących działek nr [...], [...], [...] i [...], są własnością Skarbu Państwa i pozostają w trwałym zarządzie Lasów Państwowych-Nadleśnictwa L., jednocześnie pozostając w użytkowaniu Ministerstwa Obrony Narodowej, na podstawie umowy z 31 grudnia 2004 r., w imieniu którego występuje w niniejszym postępowaniu Wojskowy Zarząd Infrastruktury w Poznaniu. Ponadto kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, doszło do realizacji celu, określonego w decyzji wywłaszczeniowej – orzeczeniu z [...] marca 1947 r. – "rozszerzenie poligonu B.". Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Starosty, który odmówił mocy dowodowej zeznaniom stron, gdyż zeznania Haliny W., R. L. i B. W. wykazują doskonałą niemal zbieżność, a jedyną w zasadzie różnicą między nimi jest szczegół podany przez H. W., dotyczący istnienia, wyznaczającego granicę poligonu, "przeoranego pasa ziemi". Brak jest jednocześnie w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów świadczących przeciwko prawdziwości złożonych zeznań, zostały one przy tym złożone przez następców prawnych wywłaszczonego właściciela, które w okresie wywłaszczenia i po wywłaszczeniu zamieszkiwały w pobliżu przejętego na rzecz Skarbu Państwa gruntu. Nie sposób również przyjąć, by wiek zeznających w dacie wywłaszczenia miał dla oceny ich zeznań znaczenie, Starosta nie wykazał bowiem, by w jakikolwiek sposób wpływał on na odbiór przez nie rzeczywistości. Najstarsza z zeznających, H. W., przebywała w rodzinnym domu, znajdującym się w pobliżu wywłaszczonej nieruchomości, do wieku 23 lat – trudno jest więc odmówić wiarygodności jej zeznań z uwagi na wiek, a jej zeznania w sposób niemal idealny korelują z zeznaniami R. L. i B. W.. Zeznania należało zatem uznać za wiarygodne. Na spornym gruncie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, skoro bowiem wywłaszczony obszar służył ćwiczeniom wojskowym i był oddzielony "przeoranym pasem ziemi" oraz obowiązywał nań "zakaz wstępu", uznać należy go za część poligonu. Skargę na powyższą decyzję wnieśli S.K., I.K., H.W., B.W., R.L., M.S., R.S., A.J., J.K., W.S., W.A., L.S., M.D., J.S., M.S. i J.S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, między innymi, że zeznania świadków są sprzeczne i nieprecyzyjne, nie mogą stanowić zatem materiału dowodowego potwierdzającego wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na potrzeby ćwiczeń wojskowych. Zdaniem skarżących, Wojewoda Wielkopolski nie zgromadził wiarygodnego materiału dowodowego, uzasadniającego uchylenie decyzji Starosty Poznańskiego, a jego decyzja opiera się na niespójnych i nieprecyzyjnych zeznaniach świadków. Odpowiadając na skargę, Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Z kolei Wojskowy Zarząd Infrastruktury w Poznaniu podniósł, iż podtrzymuje stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem uczestnika postępowania organ I instancji dokonał niewłaściwej interpretacji pojęcia "poligon wojskowy", która nie obejmuje rejonu upadku pocisków (pasów bezpieczeństwa), tj. strefy bezpieczeństwa. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał: W zaskarżonej decyzji Wojewoda Wielkopolski uznał poligon jako "wydzielony teren przeznaczony do ćwiczeń wojskowych". Jeśli chodzi o przedmiotowy poligon w B. organ uznał, iż po 1947 r na poligonie tym organizowane były i są do dzisiaj ćwiczenia wojskowe, nadto z zeznań przesłuchanych świadków wynika, iż grunt ten był wykorzystywany do poligonowych ćwiczeń wojskowych. Powyższe wnioski organu zasługują na uwzględnienie, a ocena przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego dowodów, zaprezentowana w zaskarżonej decyzji, jest logiczna i precyzyjna. Także wnioski, które wywiódł organ II instancji z ustalonego stanu faktycznego zasługują na aprobatę. Nie można zgodzić się natomiast ze Starostą Poznańskim, iż w sprawie kluczowym było ustalenie czy sporna nieruchomość była fizycznie wykorzystywana czy też nie w trakcie ćwiczeń wojskowych, czyli czy na gruncie tym prowadzone były ćwiczenia. Przedstawioną w zaskarżonej decyzji definicję poligonu można uzupełnić o elementy, które stanowić będą dodatkowe potwierdzenie słuszności argumentacji organu odwoławczego, gdyż poligon wojskowy składa się z kilku stref, z których każda jest niezbędna do jego funkcjonowania. Najistotniejszą z punktu widzenia przeprowadzanych ćwiczeń wojskowych jest jego "pole robocze", na którym bezpośrednio prowadzi się ćwiczenia. Kolejną, istotną częścią poligonu, jest teren stanowiący strefę bezpieczeństwa (strefę ochronną), oddzielającą pas roboczy od osiedli ludzkich i innych miejsc, w których możliwy jest pobyt ludzi i zwierząt. Mimo iż brak jest przepisów które definiowałyby taką strefę, w szczególności w latach 1947-1957, to zadaniem tej strefy jest zminimalizowanie zagrożenia, jakie niewątpliwie niosą ćwiczenia wojskowe. Podobną rolę spełnia "otulina poligonu", której zadaniem jest odizolowanie poligonu od terenów sąsiednich. Sporny teren wywłaszczono pod "rozszerzenie poligonu w B.", a nie w celu prowadzenia na wywłaszczonym gruncie konkretnych ćwiczeń wojskowych. Z reguły na obszarze przeznaczonym pod strefę bezpieczeństwa i otulinę poligonu nie są prowadzone żadne działania wojskowe. Z najstarszej, powstałej przed 23 marca 1963 r., będącej w zasobach Wojskowego Zarządu Infrastruktury w Poznaniu, mapy, wynika, iż część wywłaszczonego terenu stanowiła pole robocze poligonu, a część strefę bezpieczeństwa i otulinę poligonu. Z uwagi na umiejscowienie spornego gruntu przy granicy poligonu, z pewnością taką samą funkcję grunt ten pełnił również w okresie wcześniejszym. W takiej sytuacji wniosek Starosty, iż teren nie był wykorzystywany zgodnie z celem wywłaszczenia byłby zasadny tylko w sytuacji, gdyby poligon nie funkcjonował w ogóle, bądź też byłby użytkowany w sposób kłócący się z przeznaczeniem pasa roboczego, strefy bezpieczeństwa i otuliny, np. umożliwiono by prowadzenie działalności związanej ze stałym pobytem na tym obszarze ludzi, niebiorących udziału w ćwiczeniach wojskowych. Sytuacje takie organy wykluczyły, bowiem poligon wojskowy w B. funkcjonuje nieprzerwanie od 1947 r., a na jego terenie prowadzone jest intensywne szkolenie wojskowe, w szczególności z użyciem sprzętu pancernego artylerii i artylerii rakietowej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika również jednoznacznie, iż na wywłaszczonym gruncie nie dopuszczono do prowadzenia jakiejkolwiek działalności niezwiązanej z funkcjonowaniem poligonu. Argumentacja zawarta w skardze opierała się na stanowisku, że skoro na wywłaszczonym gruncie nie odbywały się żadne wojskowe ćwiczenia, to grunt ten nie był wykorzystywany na potrzeby poligonu. Jednak z punktu widzenia funkcji jaką pełni strefa ochronna i otulina poligonu, które w zasadniczej części składają się na wywłaszczony teren, słusznym jest wniosek Wojewody Wielkopolskiego, iż wywłaszczony grunt był wykorzystywany w celu ściśle związanym z funkcjonowaniem poligonu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S.K., I.K., H.W., B.W., R.L., M.S., R.S., A.J., J.K., W.S., W.A., L.S., M.D., J.S., M.S. i J.S., prawidłowo reprezentowani, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., a wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną i zawężającą wykładnię, a co za tym idzie niezastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami: art. 136 ust 3 w zw. z art. 137 ust. 1, naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 47 Konstytucji RP; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym istotnie wpływać na wynik sprawy przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających, w sytuacji gdy zachodziły istotne wątpliwości co do ustalenia stanu faktycznego gdyż Sąd nie posiadał wiedzy specjalistycznej, a Skarżąca nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, gdy zachodziła potrzeba powołania biegłego w zakresie wojskowości i balistyki, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, nieustosunkowanie się do istotnych argumentów zawartych w skardze, nieusunięcie szeregu rozbieżności zawartych w zebranym materiale, nieustosunkowanie się do podnoszonych uchybień zaskarżonej decyzji w zakresie sprzecznych twierdzeń stron postępowania, w tym brak wskazania dlaczego jednym twierdzeniom dano wiarę a inne zostały odrzucone. Bezpodstawne i bezkrytyczne przyjęcie wszystkich twierdzeń Organu jako wiarygodnych mimo braku (obiektywnych) dowodów na ich prawdziwość, nawet wtedy, gdy tezy te wzajemnie się wykluczają (art. 77 § 1 oraz § 3 k.p.a.); nieuwzględnienie wskazanych przez Skarżącą istotnych wniosków odnośnie błędów co do ustaleń faktycznych Organu (art. 77 § 1 oraz § 3 k.p.a.) stanowi o naruszeniu art. 7 (zasada prawdy obiektywnej ). Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę kasacyjną wniesioną przez I.C., S.K., I.K., H. W., R. L., M.S., R.S., A.J., J.K., W.S., W.A., L.S., M.D., J.S., M.S. i J.S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie zachodzą przypadki wskazane w § 2 art. 183 – nieważność postępowania – Naczelny Sąd rozpoznaje sprawę tylko w takich granicach, jakie zakreślają zarzuty skargi kasacyjnej. Związanie tymi granicami oznacza, że Naczelny Sąd nie jest ani uprawniony, ani zobligowany do uzupełniania, poprawiania czy interpretowania zarzutów skargi kasacyjnej w niej postawionych. Art. 176 p.p.s.a. wskazuje, jakim warunkom ma odpowiadać skarga kasacyjna, wskazuje, że powinna zawierać podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie. Na podstawie tego przepisu podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie należy traktować jako jeden element. W związku z tym, jeśli w podstawach skargi niezbyt przejrzyście przytoczono przepisy, ale z uzasadnienia wyraźnie wynika o jakie przepisy chodzi, bez konieczności dokonywania przez Naczelny Sąd zabiegów interpretacyjnych, należy uznać, że granice skargi kasacyjnej zakreślają przepisy wskazane w obu składnikach tego elementu – tj. w podstawach i ich uzasadnieniu. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, zatem mogła ono zostać rozpoznana w takim zakresie na jaki pozwalają zarzuty skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej B. W. zawarte są zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Jeśli idzie o naruszenie prawa materialnego postawiono zarzut błędnej i zawężającej wykładni, a przez to niezastosowanie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie art. 64 ust. 3 i art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W podstawie dotyczącej naruszenia przepisów postępowania przytoczono w istocie tylko art. 7 – należy rozumieć, że k.p.a., skoro w nawiasie podano, iż chodzi o zasadę prawdy obiektywnej. Wskazano też na art. 77 § 1 i § 3 k.p.a. – podając te przepisy w nawiasach, zatem trudno je uznać za wskazanie podstaw. Zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego ma charakter opisowy, a art. 77 § 1 i § 3 k.p.a. podano jako nieprawidłowość działania "organu", bezkrytycznie przez Sąd przyjętą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na art. 7, 8, 80, 11, 77 § 1 i 3 oraz art. 107 § 3 k.p.a., jako naruszone przez Sąd i organ. Jakkolwiek podstawy skargi zawierają zarzut naruszenia prawa materialnego i procesowego, to uzasadnienie skupia się tylko na nieprawidłowościach i błędach dotyczących ustalenia stanu faktycznego oraz błędnej oceny tego stanu. Nie wyjaśniono jednak w uzasadnieniu na czym miałoby polegać naruszenie prawa materialnego, zaś jeśli idzie o naruszenie prawa procesowego, to wskazano jedynie, że decyzje uchybiają ww. przepisom postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd nie naruszył prawa materialnego, bowiem w sprawie miały zastosowanie właśnie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i pod kątem przesłanek, wynikających z art. 137 ust. 1 Sąd ocenił zaskarżone decyzje. Zarzut zatem naruszenia prawa materialnego nie jest trafny, zwłaszcza, że w istocie nie wiadomo na czym miałaby polegać jego błędna i zawężająca wykładnia i w rezultacie niezastosowanie, skoro argumentacja z uzasadnienia do przepisów prawa materialnego, wskazanych w podstawach, się nie odnosi, a jeśli to jako błędne ustalenie stanu faktycznego. Natomiast jeśli idzie o zarzuty naruszenia prawa procesowego to podkreślić przede wszystkim należy, że skarga kasacyjna wnoszona jest od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, zatem jako naruszenie prawa procesowego przez sądy wojewódzkie powinny być przytoczone przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. Wskazanie przepisów postępowania administracyjnego – k.p.a. – nie jest błędem, ale powinny one być w jakikolwiek sposób powiązane z przepisami p.p.s.a. Skarga kasacyjna żadnego zarzutu naruszenia przepisów p.p.s.a. nie stawia, wskazuje tylko w podstawach i uzasadnieniu przepisy k.p.a., które jako regulujące postępowanie administracyjne, mogły być naruszone tylko przez organy orzekające w sprawie. Niepowiązanie naruszenia przepisów k.p.a. z jakimikolwiek przepisami p.p.s.a. czyni zarzut naruszenia prawa procesowego nieskutecznym. Zapewnieniu możliwości rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy co do meritum służy, zawarty w art. 175 § 1 p.p.s.a., przymus sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, ustanowiony właśnie po to, aby zapewnić prawidłowe przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.