IV SA/Wr 340/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi O. M. na decyzję D. Kuratora Oświaty z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych oddala skargę. Decyzją z dnia 17 kwietnia 2013 r., nr 17/2013 D. Kurator Oświaty na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. "a" ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej: ustawa, po rozpatrzeniu odwołania O. M., dalej: skarżący, osoby prowadzącej "A. P." Niepubliczne Przedszkole, dalej: Przedszkole, od decyzji nr [...] Burmistrza Miasta K. z dnia [...] w sprawie odmowy dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, dotyczącym "A. P." Niepubliczne Przedszkole z siedzibą w K., uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej Fundacji [...] z siedzibą w K., ul. R., dalej: Fundacja, i umorzył w tej części postępowanie I instancji oraz utrzymał w mocy część decyzji dotyczącą osoby prowadzącej "A. P." Niepubliczne Przedszkole, z siedzibą w K., ul. R., tj. skarżącego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 20 grudnia 2012 r. do Urzędu Miasta w K. wpłynęło pismo w sprawie aktualizacji danych zawartych w zgłoszeniu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Burmistrza Miasta, powstałych po wpisie do ewidencji, dotyczące Przedszkola. Skarżący oraz Fundacja [...], dalej: Fundacja, złożyli pismo w sprawie aktualizacji danych zawartych w zgłoszeniu, dotyczące Przedszkola w związku z zamiarem dokonania zmiany osoby prowadzącej przedszkole, która polega na ustanowieniu obok dotychczasowej osoby prowadzącej przedszkole, tj. skarżącego - osoby fizycznej, drugiej osoby prowadzącej przedszkole, będącej w świetle przepisów prawa osobą prawną tj. Fundacji. Omawiane pismo dotyczące aktualizacji wpisu do ewidencji podpisały 2 osoby: skarżący oraz Fundacja. Jak wynika z treści zaświadczenia nr 1/2012 z dnia 6 lutego 2012 r. o zmianie we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych wpisu z dnia 23 kwietnia 2009 r. pod numerem 1/2009, skarżący jest osobą prowadzącą Przedszkole natomiast Fundacja jest osobą niezwiązaną formalnoprawnie z przedszkolem. W związku z pismem złożonym w dniu 20 grudnia 2012 r. w sprawie aktualizacji danych zawartych w zgłoszeniu Przedszkola organ ewidencyjny, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy wezwał osobno skarżącego oraz Fundację, pismem z dnia 8 stycznia 2013 r. do sprecyzowania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, informacji zawartej we wniosku z dnia 20 grudnia 2012 r. dotyczącym dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Burmistrza Miasta poprzez wskazanie osoby fizycznej lub osoby prawnej, kto jest organem prowadzącym Przedszkole. W piśmie z dnia 8 stycznia 2013 r. Burmistrz Miasta poinformował również wnioskujących o zmianę we wpisie do ewidencji, że w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy organem prowadzącym placówką niepubliczną może być tylko osoba fizyczna lub tylko osoba prawna, co wynika z art. 82 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 89 ust. 1 ustawy. Wprawdzie art. 82 ust. 1 podaje jedynie, że osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne (a więc nie ma tu alternatywy), niemniej jednak w art. 5 ust. 2 pkt 1 do 3 rozróżniono organy prowadzące szkołę lub placówkę na jednostkę samorządu terytorialnego (pkt 1), inną osobę prawną (pkt 2) i osobę fizyczną (pkt 3). Wyklucza to zakładanie i prowadzenie szkół i placówek łącznie przez osobę fizyczną i prawną. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący i Fundacja podjęli indywidualnie polemikę ze stanowiskiem Burmistrza Miasta, które wyklucza zakładanie i prowadzenie szkół i placówek łącznie przez osobę fizyczną i prawną. W pismach tych dowodzili, że zapisy art. 82 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy pozwalają na jednoznaczny wniosek, że organem prowadzącym niepubliczne przedszkole może być organ wieloosobowy, w tym składający się z osoby fizycznej i prawnej. Jednocześnie zarzucili organowi I instancji, że zaprezentowana przez niego interpretacja art. 82 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy nie znajduje oparcia ani w brzmieniu ustawy, ani w orzecznictwie, ani w doktrynie prawa. W związku z zapytaniem organu, kto jest organem prowadzącym Przedszkole wskazali, że podmioty te zostały dostatecznie wskazane we wniosku. Organ I instancji uznał w tej sytuacji, że skarżący i Fundacja nie usunęli braków we wniosku z dnia 6 grudnia 2012 r. i w dniu 18 stycznia 2013 r. wydał decyzję o odmowie dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Burmistrza Miasta, dotyczącym Przedszkola. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że organem prowadzącym placówkę niepubliczną może być tylko osoba fizyczna lub tylko osoba prawna. Przyjęte stanowisko potwierdza wzajemna relacja przepisu art. 5 ust. 2 i art. 82 ust. 3a pkt 4 ustawy. Zgodnie z wymienionymi przepisami szkoła lub placówka niepubliczna może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego lub inną osobę prawną lub przez osobę fizyczną oraz że zaświadczenie o wpisie do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego winno zawierać wskazanie osoby prawnej lub fizycznej, a to prowadzi do wniosku, że organem prowadzącym może być - oprócz jednostki samorządu terytorialnego - osoba fizyczna lub prawna, a nie bliżej określony pod wzglądem organizacji układ dwóch podmiotów: osoby fizycznej – skarżącego i osoby prawnej - Fundacji. Podkreślono, że organ administracyjny nie zna wzajemnej relacji tych podmiotów, ponieważ wnioskodawcy nie wskazali w jakiej formie organizacyjnej miałyby one działać. Zaznaczył, że prowadzenie placówki przez dwa podmioty - osobę fizyczną i prawną rodzi problemy związane, np. z rozliczaniem dotacji, jej wypłacaniem - któremu podmiotowi należy ją wypłacać, dochodzeniem zwrotu dotacji, odpowiedzialnością za zobowiązania związane z prowadzeniem placówki - kto będzie odpowiadał za zobowiązania związane z prowadzeniem placówki - skarżący, czy Fundacja, czy też oba podmioty łącznie, a jeśli odpowiedzialność ta będzie miała charakter solidarny, to z czego solidarność ta wynika oraz prawem pracy – kto będzie stroną umowy o pracę z nauczycielami. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji na podstawie zapisów art. 5 ust. 7 ustawy podkreślił również rolę i odpowiedzialność organu prowadzącego szkołę lub placówkę, polegającą na zabezpieczeniu warunków bytowych pracy placówek oświatowych. Zdaniem organu I instancji skoro skarżący oraz Prezes Fundacji nie wyjaśnili wskazanych wątpliwości, należało uznać że wniosek zawiera brak, a zatem zachodzi podstawa do wydania decyzji odmownej. Adresatem wydanej decyzji odmownej Burmistrz Miasta uczynił skarżącego i Prezesa Fundacji, którzy wnieśli odwołanie. Zdaniem odwołujących się ustawa nie daje żadnych podstaw do twierdzenia, że wolą ustawodawcy było, by niepubliczne przedszkole prowadził wyłącznie jeden podmiot. W związku z odwołaniem Fundacji organ odwoławczy uznał, że Fundacja nie jest stroną w sprawie i postanowieniem z dnia 8 marca 2013 r. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez ten podmiot odwołania. W konsekwencji, na podstawie art. 82 ust. 5 ustawy stanowiącego, że obowiązek zgłoszenia organowi ewidencyjnemu zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu (w ciągu 14 dni) przysługuje wyłącznie osobie prowadzącej szkołę lub placówkę uznał, iż prawem do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie odmowy dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Przedszkola, dysponował wyłącznie skarżący bowiem zgodnie z zaświadczeniem nr [...] z dnia 6 lutego 2012 r. o zmianie wpisu z dnia 23 kwietnia 2009 r. we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych jest jedyną osobą prowadzącą Przedszkole. Stwierdzono również, że organ I instancji błędnie uznał Fundację jako osobę, której przysługują prawa wnioskodawcy równoważne prawom organu prowadzącego – skarżącego. Następnie organ odwoławczy wskazał, ze zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Zaświadczenie będące potwierdzeniem dokonania wpisu do ewidencji, zgodnie z art. 82 ust. 3a pkt 4 ustawy zawiera wskazanie osoby prawnej lub fizycznej prowadzącej szkołę lub placówkę. Zmiany we wpisie szkół i placówek niepublicznych mogą być dokonywane wyłącznie na wniosek osoby prowadzącej szkołę lub placówkę, co wynika jednoznacznie z treści przepisu art. 82 ust. 5 ustawy. Stanowi on, że osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest obowiązana zgłosić jednostce samorządu terytorialnego, w ciągu 14 dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji. Przepisy ust. 2 - 4 - w tym przepis stanowiący podstawę wydania decyzji odmownej (ust. 4 pkt 1 i pkt 2) ustawodawca nakazał stosować odpowiednio. Zawarte w art. 82 ust. 5 ustawy sformułowanie, że przepisy stosuje się odpowiednio, odnosi się więc do sytuacji określonych w art. 82 ust. 4 ustawy także wtedy, gdy przedmiotem wniosku przez osobę prowadząca szkołę lub placówkę jest zgłoszenie organowi zmiany danych zawartych w zgłoszeniu. Powyższy wywód wskazuje, że stroną postępowania o zmianę we wpisie do ewidencji może być tylko osoba prowadząca szkołę lub placówkę tj. skarżący. Stanowisko to jest zgodne z linią orzeczniczą sądownictwa administracyjnego, które przyjmuje, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony, a interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Tymczasem organ I instancji, zobowiązany do działania zgodnego z prawem, sprzecznie z przepisami i utrwalonym orzecznictwem, zamiast zgodnie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania względem Fundacji, wadliwie potraktował ten podmiot jako stronę, wydał i doręczył decyzję orzekającą co do istoty sprawy. W konsekwencji organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej Fundacji i umorzył w tej części postępowanie. W ocenie organu odwoławczego, samo rozstrzygnięcie decyzji Burmistrza, w części dotyczącej osoby prowadzącej Przedszkole, tj. skarżącego jest prawidłowe, ale jego motywy są wadliwe i chybione. Wskazano, że uzasadnienie w dużej części jest niespójne z dokumentacją i kłóci się wręcz ze stanem faktycznym sprawy. Organ I instancji utrzymuje bowiem, że nie zna osoby prowadzącej przedszkole i wnioskodawcy w sprawie aktualizacji danych zawartych w zgłoszeniu do prowadzonej przez siebie ewidencji szkół i placówek niepublicznych, powstałych po wpisie do ewidencji Przedszkola a także nie wie kto ma być (po zmianie) organem prowadzącym. A przecież dysponował zaświadczeniem nr 1/2012 z dnia 6 lutego 2012 r. o zmianie we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych wpisu z dnia 23 kwietnia 2009 r. pod numerem 1/2009, z którego jednoznacznie wynika, że jedyną osobą prowadzącą Przedszkole jest skarżący. Co nie przeszkadzało w piśmie z dnia 8 stycznia 2013 r. pytać "Kto jest osobą prowadzącą A. P. Niepubliczne Przedszkole", czyli o rzeczy oczywiste, wynikające z dokumentów w sprawie. Także z pisma z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie aktualizacji danych zawartych w zgłoszeniu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Burmistrza, powstałych po wpisie do ewidencji niewątpliwie wynika, że po dokonaniu zmiany we wpisie do ewidencji osobą prowadzącą przedszkole ma być skarżący i Fundacja. Na uwagę zasługuje, że w toku sprawy Burmistrz Miasta prowadził korespondencję z organem prowadzącym i z Fundacją, wzywając ich do uzupełnienia wniosku, a w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał jednoznacznie wnioskodawców (nawet jeśli jednego błędnie) i uczynił ich oboje w końcu jej adresatami. Przyjmując na moment, że Burmistrz miałby podstawy do stwierdzenia, że nie wie kto jest osobą prowadzącą przedszkole i wnioskodawcą w sprawie aktualizacji danych zawartych w zgłoszeniu do ewidencji należałoby uznać, że organ I instancji nie rozpoznał, czy wniosek został złożony prawidłowo. Tyle, że w takiej sytuacji, gdy był on wadliwy, należało w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, a nie wydawać decyzję merytoryczną. Zdaniem organu odwoławczego, istotą sprawy jest rozstrzygnięcie, czy organem prowadzącym niepubliczne przedszkole może być organ wieloosobowy, składający się z osoby fizycznej i osoby prawnej, czy też przepisy takiej możliwości nie przewidują. Bez znaczenia tu będą także kwestie poruszone przez organ I instancji związane z zasadami rozliczania dotacji. W ocenie organu odwoławczego wnioskowana zmiana, polegająca na ustanowieniu obok dotychczasowej osoby prowadzącej przedszkole, tj. skarżącego - osoby fizycznej, drugiej osoby prowadzącej przedszkole, będącej w świetle przepisów prawa osobą prawną tj. Fundacji jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W rozumieniu zapisów art. 82 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 3 a - 3 e, może być zakładana i prowadzona przez: 1) jednostkę samorządu terytorialnego, 2) inną osobę prawną 3) osobę fizyczną. Zaprzeczeniem możliwości prowadzenia szkoły lub placówki przez organ wieloosobowy składający się z osoby fizycznej i osoby prawnej jest zapis art. 82 ust. 3a pkt 4 ustawy, który wskazuje, że zaświadczenie o wpisie do ewidencji, o którym mowa w ust. 2b i 3, zawiera wskazanie na osobę prawną lub fizyczną prowadzącą szkołę lub placówkę. Jak wynika z powyższego organ odwoławczy nie podziela wywodów skarżącego związanych z wykładnią cytowanych przepisów. Spójnik "i" w przepisie art. 82 ust. 1 ustawy pełni bowiem funkcję spójnika budującego określenie szeregowe i służy do oddzielenia elementów wyliczenia co umożliwia interpretowanie, że stanowi odpowiednik spójnika koniunkcji. A wbrew tezie skarżącego właśnie zapis art. 5 ust. 2 ustawy ostatecznie potwierdza to stanowisko, przecząc artykułowanemu w skardze. W myśl bowiem § 56 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908) w obrębie artykułu (ustępu) zawierającego wyliczenie wyróżnia się dwie części: wprowadzenie do wyliczenia oraz punkty; wyliczenie może kończyć się częścią wspólną odnoszącą się do wszystkich punktów jak to ma miejsce w art. 5 ust. 2 ustawy, który w punktach wydziela podmioty uprawnione do zakładania i prowadzenia placówek. Należy przyjąć, że w komentowanym przepisie wprowadzeniem jest fraza "Szkoła i placówka (...) może być zakładana i prowadzona przez (...)", natomiast podmioty wyliczone (wskazane) są odrębnie w punktach: 1) jednostka samorządu terytorialnego, 2) inna osoba prawna, 3) osoba fizyczna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił D. Kuratorowi Oświaty naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 82 ust. 5 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 2. prawa materialnego art. 82 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organem prowadzącym niepubliczną placówkę musi być tylko i wyłącznie jeden podmiot i musi być to albo osoba fizyczna, albo osoba prawna, albo jednostka samorządu terytorialnego; 3. naruszenie prawa procesowego, tj. przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w części obarczonej wadą prawną. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi zakwestionował wykładnię prawa materialnego dokonaną przez organ odwoławczy. Zgodnie bowiem z art. 82 ust. 5 ustawy, osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest obowiązana zgłosić organowi, o którym mowa w ust. 1 i 1a, w ciągu 14 dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji. Przepisy ust. 2-4 stosuje się odpowiednio. Wykładnia art. 82 ust. 1 w zw. art. 5 ust. 2 ustawy nie pozwala, zdaniem skarżącego, że na wniosek, że ustawodawca wprowadził w ich treści alternatywę rozłączną. Organem prowadzącym placówkę oświatową nie musi być tylko i wyłącznie jeden podmiot. Oparcie się na wykładni językowej przepisu art. 82 ust. 1 jest bez wątpienia niewystarczające (prowadziłoby wręcz do wniosku o konieczności łącznego prowadzenia placówki przez osoby prawne i fizyczne). Zgodnie bowiem z art. 82 ust. 1 ustawy, osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. W przepisie użyty został spójnik "i", co oznacza koniunkcję. Zastosowanie koniunkcji prowadzi jednak do absurdalnych wniosków. Zdaniem skarżącego, w przepisie art. 5 ust. 2 ustawy wymieniono enumeratywnie, w kolejnych punktach podmioty uprawnione do zakładania i prowadzenia placówek. Wbrew stanowisku organu II instancji, z zasad techniki prawodawczej nie sposób wysnuć wniosku o tym, by zapis art. 5 ust. 2 ustawy wprowadzał alternatywę rozłączną. Wydaje się, że także sięgnięcie do zasad wykładni systemowej nie pozwala na uzyskanie zadowalającego rezultatu. Zatem koniecznym staje się oparcie na wykładni celowościowej. Jaki zamiar, jaki cel przyświecał ustawodawcy, gdy formułował brzmienie art. 82 ust. 1 ustawy. Cel ustawodawcy najlepiej określić z perspektywy zadań organu prowadzącego przedszkole. Zgodnie z art. 5 ust 7 ustawy organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r, o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. nr 76, poz. 694, ze zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki; 4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Zdaniem skarżącego pojęcie "odpowiedzialności za działalność" użyte w art. 5 ust. 7 ustawy sformułowane zostało szeroko, a zadania organu prowadzącego szkołę lub placówkę stanowią katalog otwarty i wskazane zostały jedynie przykładowo. Podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego szkołę lub placówkę jest dbałość o zapewnienie warunków materialnoorganizacyjnych, realizacja zadań statutowych, a także zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Zaniedbanie przez organ prowadzący np. obowiązku zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki skutkować może odpowiedzialnością tego organu, jeżeli w prowadzonej przez niego szkole dojdzie do wypadku z udziałem uczniów. Podsumowując, rolę organu prowadzącego w uproszczeniu określić można, jako zapewnianie bytu i bezpieczeństwa materialnego placówki i odpowiedzialność majątkową za jej funkcjonowanie. A skoro tak, celom tym absolutnie nie sprzeciwia się wielość podmiotów po stronie organu prowadzącego przedszkole. Przeciwnie, wspólne prowadzenie szkół lub palcówek przez kilka osób zwiększa m.in. gwarancję należytego wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 7 art. 5 ustawy, a także wzmacnia pozycję wierzycieli. Potwierdzeniem stanowiska skarżącego jest brzmienie art. 82 ust. 3a pkt 4 ustawy, zgodnie z którym zaświadczenie o wpisie do ewidencji zawiera osobę prawną lub fizyczną prowadzącą szkołę lub placówkę. Ustawodawca posłużył się alternatywą łączną ("lub"). Zatem może tam być wskazana osoba fizyczna, osoba prawna, osoba fizyczna i osoba prawna. W przeciwnym wypadku ustawodawca użyłby zwrotu "albo", właściwego dla alternatywy rozłącznej. Zapis art. 82 ust. 3a pkt 4 ustawy otwiera zatem możliwość wielopodmiotowości po stronie organu prowadzącego niepubliczne przedszkole. Nadto ustawodawca w art. 82 ust. 1 ustawy użył liczby mnogiej (osoby mogą zakładać a nie osoba). Zatem już wykładnia językowa ustawy pozwala na wniosek, że organem prowadzącym niepubliczne przedszkole może być jednocześnie kilka podmiotów np. więcej osób fizycznych, bądź osoba fizyczna i prawna. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z powodów podanych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Odnosząc się do wywodów skargi wskazano, że zgodnie z obowiązującymi zasadami pierwszeństwa stosowania wykładni, dla interpretacji spornej kwestii, wbrew tezie skarżącego, wystarczająca jest wykładnia podstawowa – językowa, która jako jedyna nie stwarza wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.). zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie posiada natomiast kompetencji do oceny celowości oraz słuszności skarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu uzasadniającym uchylenie bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą. Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do kwestii prawidłowego ustalenia, czy organem prowadzącym niepubliczne przedszkole może być organ wieloosobowy, składający się z osoby fizycznej i osoby prawnej. Bezsporne jest w sprawie, że skarżący jako osoba fizyczna prowadząca niepubliczne przedszkole wystąpił z wnioskiem o aktualizację danych zawartych w zgłoszeniu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Burmistrza, powstałych po wpisie do ewidencji Przedszkola w zakresie zmiany osoby prowadzącej przedszkole poprzez dodanie osoby prawnej – Fundacji jako drugiego podmiotu prowadzącego ze skarżącym (osobą fizyczną) omawianej placówki niepublicznej. Zasadnie również organ I instancji wystąpił do skarżącego o usunięcie braków wniosku o aktualizację danych poprzez wskazanie osoby fizycznej lub osoby prawnej prowadzącej przedszkole i wobec oświadczenia skarżącego, że oba te podmioty będą prowadzić przedszkole trafnie wydał decyzję o odmowie dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Zgodnie bowiem z art. 82 ust. 4 pkt 1 ustawy organ wydaje decyzję o odmowie wpisu do ewidencji jeżeli zgłoszenie nie zawiera danych wymienionych w ust. 2 tego przepisu i mimo wezwania nie zostało uzupełnione w terminie. Przyjęte stanowisko organów obu instancji należy uznać za prawidłowe. Potwierdza je wzajemna relacja przepisu art. 5 ust. 2 i art. 82 ust. 3a pkt 4 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 szkoła i placówka niepubliczna może być zakładana i prowadzona przez: 1) jednostkę samorządu terytorialnego, 2) inną osobę prawną, 3) osobę fizyczną. Wprawdzie przepis art. 82 ust. 1 podaje, że osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne (a więc nie ma tu alternatywy), niemniej jednak zgodnie z przepisem art. 82 ust. 3a pkt 4 ustawy zaświadczenie o wpisie do ewidencji winno zawierać wskazanie osoby prawnej lub fizycznej, co prowadzi do wniosku, że organem prowadzącym może być oprócz jednostki samorządu terytorialnego osoba fizyczna lub osoba prawna. Przepis ten zaprzecza możliwości prowadzenia szkoły lub placówki przez organ wieloosobowy składający się z osoby fizycznej i osoby prawnej. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że wykładnia językowa powołanych przepisów jest dostateczna i nie wymaga sięgania do wykładni systemowej tak jak tego chce skarżący. Co więcej, wykładania systemowa potwierdza tylko zasadność dokonanej przez organy obu instancji wykładni językowej, uzupełniając i wspierając jej całościowe rozumienie. Nie bez powodu bowiem przepis art. 5 ust. 2 ustawy ustanawiający jednoznaczną rozdzielność podmiotów uprawnionych do zakładania i prowadzenia szkoły i placówki niepublicznej został umieszczony we wstępnej części ustawy, co nadaje mu charakter "naczelny" względem pozostałych regulacji ustawy, co oznacza brak sprzeczności z przepisem art. 82 ust. 1. Nadto podkreślenia wymaga, że konstrukcja przepisu art. 5 ust. 2 ustawy, spełnia wymogi § 56 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908). W obrębie bowiem omawianego art. 5 ust. 2 ustawy wyróżnia się dwie części: wprowadzenie do wyliczenia (szkoła i placówka (...) może być zakładana i prowadzona przez) oraz wyliczenie (wydzielające podmioty uprawnione do zakładania i prowadzenia placówek: 1) jednostkę samorządu terytorialnego, 2) inną osobę prawną, 3) osobę fizyczną). Należy podkreślić, że każdy element wyliczenia w połączeniu z wprowadzeniem do wyliczenia będzie tworzyć samodzielną całość tak, jakby treść artykułu, w którym zastosowano wyliczenie, została rozbita na tyle części, ile zastosowano elementów wyliczenia. Należy zwrócić uwagę, że choć na końcu każdego punktu wyliczenia nie został dodany wyraz "albo" co może nie dawać pewności, czy łączenie poszczególnych podmiotów jest dopuszczalne, to jednak z samej natury rzeczy wynika, że omawiany przepis stanowi przykład ewidentnej rozłączności. Potwierdzenie tego stanowi powoływany przepis art. 82 ust. 3a pkt 4. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych prawidłowo organ odwoławczy uznał, że brak było podstaw do dokonania zmian we wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych dotyczących Przedszkola prowadzonego przez skarżącego. W tej sytuacji skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.