II SA/Kr 997/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi PKP S.A. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w K. na decyzję Wojewody z dnia 17 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej PKP S.A. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 24 stycznia 2013 r. nr [....] działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 37 a ust. 7 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [....] (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), art. 104 K.p.a. orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz Z.F. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] o pow. 0,1873 ha obr. [....] jedn. ewid. [....] przejętą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem 1 czerwca 2003 r., zgodnie z decyzją Wojewody [....] z dnia 26 października 2011 r. utrzymaną w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 21 czerwca 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek Z.F. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wyżej wskazaną nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem 1 czerwca 2003 r. w trybie przepisu art. 37 a został złożony w dniu 9 lipca 2012 r. czyli po terminie wyznaczonym przez ustawodawcę. Jak wynika z treści art. 37 a ust. 7 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [....] " złożenie przez dotychczasowego właściciela gruntu wniosku o odszkodowanie po dniu 31 grudnia 2007 r. skutkuje utratą roszczenia o odszkodowanie. Termin określony w art. 37 a ust. 7 jest terminem prawa materialnego. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. nie przewiduje możliwości przywrócenia terminu, o jakim mowa w jej art. 37 a ust. 7. W tej sytuacji należy stwierdzić, że nie ma znaczenia z jakich przyczyn osoba uprawniona w stosownym czasie nie złożyła wniosku o odszkodowanie i czy nastąpiło to bez jej winy. Ponadto nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie wskazanej ustawy następuje z mocy prawa, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego decyzja wojewody wydana na podstawie tego przepisu ma charakter jedynie deklaratywny, a nie konstytutywny. W związku z tym złożenie wniosku o odszkodowanie na podstawie art. 37 a ust. 7 ustawy w żaden sposób nie jest uzależnione od wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie nabycia nieruchomości, a następnie uzyskania ostatecznej decyzji wojewody wydanej na podstawie tego przepisu. Od tej decyzji odwołanie wniosła Z.F. podnosząc, że nie mogła wystąpić ze stosownym wnioskiem o odszkodowanie w ustawowym terminie, który upłynął w dniu 31 grudnia 2007 r., bowiem nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 37 a ustawy nastąpiło dopiero z chwilą wydania potwierdzającej ten fakt ostatecznej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 21 czerwca 2012 r. Wojewoda [....] decyzją z dnia 17 maja 2013 r. nr [....] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonego orzeczenia organu I instancji. W kontekście powyższego na uwagę zasługuje okoliczność, że prawomocnym wyrokiem z dni 22 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1607/12 WSA w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 21 czerwca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [....] z dnia 26 października 2011 r., w której stwierdzono nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności gruntu stanowiącego fragment linii kolejowej nr [....] , położonego w K. , oznaczonego jako działka nr [....] . Powyższe oznacza, że w aktualnym stanie sprawy nie można uznać za udowodniony fakt nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości, co potwierdziłoby zasadność zastosowania w przedmiotowej sprawie regulacji art. 37 ust. 7 ustawy o komercjalizacji [....] z wszelkimi tego konsekwencjami. W związku z powyższym w aktualnym stanie przedmiotowej sprawy omawiane postępowanie administracyjne winno ulec obligatoryjnemu zawieszeniu na mocy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ze względu na fakt, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w tym zakresie zależy od uprzedniego ponownego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewodę [....] . To właśnie stwierdzenie, że Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [....] pozwoli dopiero na wydanie przez organ I instancji decyzji merytorycznej w sprawie odszkodowania na podstawie art. 37 a ustawy o komercjalizacji [....] . Organ zauważył również, żer na obecnym etapie postępowania, biorąc pod uwagę aktualny stan sprawy, rozpatrywanie wniosku odwołującej się jest niezasadne bez potwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z art. 37 a ust. 1 ustawy o komercjalizacji [....] i czy tym samym w przedmiotowej sprawie znajdzie zastosowanie tryb postępowania określony w art. 37 a ust. 7 tej ustawy. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło [....] Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. , reprezentowane przez radcę prawnego, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pomimo potwierdzenia prawidłowości ustaleń organu I instancji, z których wynika, że wnioskodawczyni uchybiła terminowi złożenia wniosku o odszkodowanie Wojewoda [....] uchylił decyzję organu I instancji. Rozumowanie organu II instancji sprowadza się do tego, że w zależności od rozstrzygnięcia stanu prawnego nieruchomości, której dotyczy postępowanie powinno ono zostać umorzone jako bezprzedmiotowe w związku z brakiem możliwości zastosowania w sprawie art. 37 a ustawy o komercjalizacji albo wydana decyzja odmowna z uwagi na wniesienie wniosku o odszkodowanie po terminie. W ocenie skarżącego zarówno brak spełnienia przesłanki złożenia wniosku w terminie, jak i przesłanki dotyczącej tytułu prawnego Skarbu Państwa do nieruchomości uzasadnia wydanie decyzji odmownej, merytorycznej. Co więcej, jakiekolwiek rozstrzygnięcie sprawy własności nieruchomości nie może również umożliwić wnioskodawczyni uzyskania odszkodowania, bowiem i tak wniosek nie został przez nią złożony w terminie. Gdyby nawet alternatywa sprowadzała się do wydania decyzji merytorycznej (odmownej) bądź decyzji formalnej (umarzającej) względy ekonomiki procesowej nie uzasadniają kontynuowania postępowania, którego wynik z góry jest przesądzony. Dlatego też merytoryczna decyzja odmawiająca ustalenia i wypłaty odszkodowania nie jest dotknięta wadą uzasadniającą jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [....] z dnia 17 maja 2013 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta K. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kontroli Sądu podlegało więc czy organ wydający decyzję kasacyjną nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), pozwala organowi odwoławczemu uchylić zakwestionowaną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero łączne spełnienie tych dwu przesłanek daje organowi drugiej instancji możliwość od uwolnienia się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. Zaznaczyć należy, że nowelizacja art. 138 § 2 K.p.a. miała na celu ograniczenie zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze. W uzasadnieniu projektu zmiany (zob. druk sejmowy nr 2987 Sejmu RP VI kadencji) stwierdzono, że "projekt zmiany zmierza do większego skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)". Celem tej zmiany było skrócenie czasu trwania postępowań administracyjnych przez dalsze ograniczenie możliwości przekazywania spraw do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji bez koniecznej potrzeby. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny. Rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi więc wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia pewnego zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. jest niedopuszczalna. O wyjątkowości uregulowania zawartego w art. 138 § 2 K.p.a. świadczy także stanowisko przyjęte w judykaturze i doktrynie, w świetle którego wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego którego konsekwencją jest brak wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011). Zaznaczyć przy tym należy, iż wprawdzie stanowisko to wypracowane zostało przed zmiana przepisu dokonaną nowelizacją z dnia 3 grudnia 2010 r. w ustawie o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tym niemniej nowelizacja ta w ocenie Sądu nie zmieniła prawnego charakteru decyzji kasacyjnych i generalnych zasad ich stosowania a miała jedynie na celu bardziej precyzyjne ujęcie przesłanek warunkujących możliwość wydania tego typu decyzji. Za zmianą przepisu art. 138 § 2 K.p.a. nie poszła bowiem zmiana innych przepisów postępowania (jak art. 15 K.p.a. czy art. 136 K.p.a) warunkujących zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, którego istotą jest dwukrotna, merytoryczna ocena ustalonego stanu faktycznego dokonywana przez organy administracji i urzeczywistniająca się w postaci wydawanych decyzji merytorycznych. Dokonania doktryny i orzecznictwa w wyżej wskazanym zakresie, w ocenie Sądu w znacznej części, zachowują w dalszym ciągu swą aktualność. A zatem stwierdzić należy, iż sama odmienna ocena dowodów, odmienna ocena prawna a także konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (w tym dowodowego) nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W sprzeczności zatem z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy do zasad o których mowa wyżej nie zastosował się i wydał decyzję kasacyjną w sytuacji, kiedy nie było podstaw do wydania tego typu decyzji. Organ II instancji uznał, że w aktualnym stanie sprawy (w związku z wydaniem wyroku z dnia 22 lutego 2013 o sygn. akt I SA/Wa 1607/12) nie można uznać za udowodniony fakt nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości. Dlatego też omawiane postępowanie administracyjne powinno ulec obligatoryjnemu zawieszeniu na mocy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organ odwoławczy dochodząc do takiego wniosku i widząc konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego powinien sam to zrobić – przy czym sąd na obecnym etapie nie ocenia czy pogląd taki jest uprawniony. Co więcej organ odwoławczy nie wskazał w żaden sposób jaki to konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i dlaczego ewentualnych uchybień organu I instancji nie uzupełnił we własnym zakresie. Trudno mówić o jakimkolwiek uchybieniu organu I instancji w sytuacji, gdy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w ocenie organu II instancji przemawia za koniecznością zawieszenia postępowania, zapadł już po wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta K. Nie sposób tym samym zarzucić organowi I instancji wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, czy też nieprzeprowadzenie stosowanego postępowania wyjaśniającego. Organ ten prowadząc bowiem postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zastosował wszystkie zasady o jakich mowa w kodeksie postępowania administracyjnego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że uchylając się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 K.p.a. błędnie stosując w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 K.p.a., a uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.