III SA/Wr 729/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w T. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. W dniu [...] kwietnia 2011 r. Zastępca Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych "A" Sp. z o.o. (dalej także: strona, spółka, skarżąca) na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oraz decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. Zastępca Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wydał dnia [...] maja 2011 r. decyzję Nr [...], przesyłając ją na adres pełnomocnika spółki "A" A. S., przy ul. [...],[...] J. Przesyłkę zwróciła Poczta Polska z adnotacją "adresat nie żyje". W tym stanie rzeczy Zastępca Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wydał w dniu [...] czerwca 2011 r. decyzję Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł, powiększonej o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczane od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych środków finansowych. Jako adresata wskazano spółkę "A" Sp. z o.o., z siedzibą w T., [...] T. Decyzja została doręczona za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, zgodnie z art. 44 k.p.a. w dniu [...] czerwca 2011 r. (fikcja doręczenia). Strona nie podjęła spłaty zadłużenia ustalonego powyższą decyzją. Prezes ARiMR wystosował zatem upomnienia wzywające do spłaty zadłużenia, dnia [...] sierpnia 2011 r., doręczone w trybie art. 44 k.p.a. w dniu [...] września 2011 r. Na upomnieniu zawarto informację, iż w przypadku nieuregulowania należności we wskazanym terminie, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Strona nie podejmowała się spłaty zadłużenia. Dnia [...] listopada 2012 r. Prezes ARiMR wystosował tytuł wykonawczy nr [...], celem wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec dłużnika "A" Sp. z o.o. W dniu [...] lutego 2013 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wpłynęło pismo (datowane na [...] lutego 2013 r.) pełnomocnika spółki "A" zawierające wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Jako podstawę wznowienia strona wskazała: art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu; art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. - wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia oraz nowe dowody istniejące w dacie rozstrzygnięcia, nieznane organowi wydającemu decyzję. Pełnomocnik oświadczył, że z treścią tej decyzji zapoznał się dnia [...] stycznia 2013 r. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wydał w dniu [...] marca 2013 r. postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w sprawie z wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. dotyczącego decyzji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] wydanej przez Zastępcę Dyrektora [...] ARiMR we W. Pełnomocnik strony wniósł na powyższe postanowienie zażalenie, w którym zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 104 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że decyzja oznaczona we wniosku o wznowienie postępowanie jako decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. nie posiada waloru ostateczności, a posiada ten walor decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Wobec tego strona wnosi o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez orzeczenie, że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie. W dniu [...] maja 2013 r. Prezes ARiMR postanowieniem nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie I instancji. Zaskarżone postanowienie uchylono, gdyż wydano je z naruszeniem przepisów o właściwości. Dnia [...] maja 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. przekazał wniosek "A" Sp. z o.o. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] z dnia [...] maja 2011 r. o ustaleniu nienależnie pobranych płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w celu rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami - Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w K. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie z wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. dotyczącego decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., wydanej przez Zastępcę Dyrektora OR ARiMR we W. Na to rozstrzygnięcie strona złożyła zażalenie zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 104 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że decyzja oznaczona we wniosku o wznowienie postępowanie jako decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. nie posiada waloru ostateczności, a posiada ten walor decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Wobec tego strona wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez orzeczenie, że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. po rozpatrzeniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym zażalenie spółki "A" Sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu organ powołał przepisy art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267). Organ stwierdził, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia była dopuszczalność wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art 145 § 1 pkt 4 - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a także art. 145 § 1 pkt 5 - wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Według organu w myśl art. 145 § 1 k.p.a. wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a decyzja z dnia [...] maja 2011 r. ustalająca spółce "A" kwotę do zwrotu z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych nie jest rozstrzygnięciem, które kończy postępowanie. Nie została bowiem doręczona stronie i tym samym nie weszła do obrotu prawnego. Artykuł 110 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. W związku z tym nie ma możliwości wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2011 r., gdyż decyzja ta przez brak jej doręczenia nie wywołała określonych skutków i nie posiada waloru ostateczności. Tym samym nie spełnia ona wyżej wskazanego kryterium z art. 145 § 1 zd. pierwsze. Decyzją ostateczną, kończącą postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, jest decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. (sygn. II OSK 39/10), według którego "zgodnie z art. 110 k.p.a. decyzja, jako indywidualny akt administracyjny zewnętrzny skierowany do konkretnego adresata musi być zakomunikowana temu adresatowi w formie określonej przepisami prawa. Byt prawny decyzji rozpoczyna się zatem od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne doręczenie decyzji (por. uchwała składu siedmiu sędziów z 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, ONSAiWSA 2009/1, poz. 1). Skuteczne doręczenie decyzji może zaś nastąpić jedynie w stosunku do tych podmiotów, które działają w procesie. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują, że strona może działać osobiście, lub przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 k.p.a.). Z momentem zaś ustanowienia pełnomocnika staje się on podmiotem wszelkich praw i obowiązków procesowych strony pozostających w zakresie pełnomocnictwa. Kompetencje pełnomocnika obejmują zarówno uprawnienia czynne jak i bierne strony postępowania. Pełnomocnik powinien być zatem adresatem wszystkich pism kierowanych do strony (art. 40 § 2 k.p.a.). Tylko skuteczne doręczenie pism pełnomocnikowi będzie wywierało skutki procesowe dla strony". Organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie ustanowienie jako pełnomocnika strony A. S., zam. przy ul. [...],[...] J., uczyniło go podmiotem wszelkich praw i obowiązków procesowych strony pozostającej w zakresie pełnomocnictwa. Zatem pełnomocnik był adresatem wszelkich pism kierowanych do strony. W związku z tym, że decyzja z dnia [...] maja 2011 r. skierowana do pełnomocnika strony – A. S. została zwrócona organowi z informacją, iż "adresat nie żyje", organ stwierdził, że nie została skutecznie doręczona, a więc zgodnie z powołanym wyrokiem decyzja ta nie wywołała żadnych skutków procesowych dla strony. Biorąc to pod uwagę organ stwierdził, że to decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. jest decyzją ostateczną w przedmiotowej sprawie, ponieważ została doręczona w trybie art. 44 k.p.a. na adres siedziby spółki "A" Sp. z o.o. - T., [...] T. (fikcja doręczenia). Odnosząc się do zarzutu strony co do osoby pełnomocnika i niewywiązania się przez niego z powierzonych mu wobec spółki obowiązków, organ wskazał, że pozostają one bez wpływu na kształt rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. Również kwestia ustaleń Jednostki Certyfikującej "B" Sp. z o.o., na które powołuje się strona nie ma wpływu na wydane rozstrzygnięcie. W ramach pakietów ekologicznych, gospodarstwo podlega bowiem corocznej weryfikacji, czy na zgłaszanych gruntach rolnych prowadzi działalność ekologiczną, czy spełnia warunki do jej przyznania. Jednym z takich warunków jest umieszczenie beneficjenta w wykazie Jednostki Certyfikującej producentów, którzy spełnili wymagania do otrzymania płatności z tytułu prowadzenia działalności ekologicznej. W związku z tym, iż "A" Sp. z o.o. nie umieszczono na przedmiotowym wykazie, uznano, iż nie spełnia ona warunków do przyznania przedmiotowej płatności, a tym samym nie wypełniła ona podjętego zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej (ekologicznej) przez pięć lat. Wobec tego organ stwierdził, że postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie wznowienia postępowania rozstrzyga w sprawie spółki "A" Sp. z o.o. zgodnie z powołanymi przepisami prawa. Zasługuje zatem na utrzymanie w mocy. Na to rozstrzygnięcie strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, tak jak w zażaleniu zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 104 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że decyzja oznaczona we wniosku o wznowienie postępowania jako decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. nie ma waloru ostateczności, a walor ten posiada decyzja oznaczona w aktach sprawy jako decyzja [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. W konsekwencji doprowadziło to do uchylenia się organów obu instancji od obowiązku oceny zasadności wniosku o wznowienie w płaszczyźnie przepisu art. 148 k.p.a. i art. 145 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. podtrzymał argumentację z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tymi zasadami w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca żądała wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Według tych przepisów w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4); wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (pkt 5). Warunkiem sine qua non wznowienia postępowania jest to, aby to postępowanie było zakończone decyzją ostateczną. W rozpatrywanej sprawie decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. waloru ostateczności nie uzyskała. Nie została bowiem doręczona stronie. Organ II instancji powołał się w tym przedmiocie trafnie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. (sygn. II OSK 39/10), który został wydany zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tym przedmiocie. Istotą tego stanowiska jest ustalenie oparte na art. 110 k.p.a., że decyzja administracyjna będąca indywidualnym zewnętrznym aktem administracyjnym skierowanym do konkretnego adresata musi być podana do wiadomości temu adresatowi w formie prawnie określonej. Byt prawny decyzji rozpoczyna się więc od ujawnienia oświadczenia woli organu na zewnątrz przez skuteczne doręczenie decyzji (uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, ONSAiWSA 2009/1, poz. 1). Skuteczne doręczenie decyzji może zaś nastąpić jedynie w stosunku do tych podmiotów, które są uczestnikami postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje działanie strony w postępowaniu osobiste lub przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 k.p.a.). Poprzez ustanowienia pełnomocnika staje się on podmiotem praw i obowiązków procesowych strony mieszczących się w zakresie pełnomocnictwa. Kompetencje pełnomocnika obejmują zarówno uprawnienia czynne jak i bierne strony postępowania. Pełnomocnik powinien być zatem adresatem wszystkich pism kierowanych do strony (art. 40 § 2 k.p.a.). Zatem tylko skuteczne doręczenie pism pełnomocnikowi będzie wywierało skutki procesowe dla strony. Sąd stwierdza, że skuteczne doręczenie pełnomocnikowi pisma, określonego jako decyzja z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...], nie nastąpiło. Wobec tego pismo to nie weszło do obrotu prawnego i nie mogło uzyskać waloru ostateczności jako decyzja administracyjna. Walor ostateczności posiada natomiast decyzja oznaczona w aktach sprawy jako decyzja [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Z uwagi na to, że skarżąca wniosła podanie o wznowienie postępowania w sprawie niezakończonej decyzją ostateczną, organy orzekające zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. zasadnie odmówiły wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.