I OSK 72/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 598/13 w sprawie ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 598/13, po rozpoznaniu skargi D. L., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Słupsk z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Wójt Gminy Słupsk odmówił D. L. umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w łącznej wysokości 1.836 zł wraz z ustawowymi odsetkami, przypisanych do zwrotu decyzją ostateczną Wójta Gminy Słupsk nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż D. L. nie pracuje, jest zarejestrowana w urzędzie pracy, studiuje zaocznie, samotnie wychowuje małoletnią córkę A. L. Dochody jej rodziny to zasiłek rodzinny w kwocie 77 zł miesięcznie oraz świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości 500 zł miesięcznie. Strona zamieszkuje w jednopokojowym mieszkaniu i ponosi z tego tytułu miesięczne opłaty w łącznej wysokości 360 zł. Organ I instancji wskazał ponadto, że w razie potrzeby strona może liczyć na pomoc swojego ojca – J. L., który na stałe zamieszkuje w Niemczech, finansując studia D. L. oraz nieregularnie przesyłając córce różne kwoty pieniężne. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. L. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że z przepisu art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż decyzja w zakresie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego i jest odstępstwem od ogólnej zasady, zgodnie z którą świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi. Tym samym umorzenie takich świadczeń dopuszczalne jest wyjątkowo i tylko wtedy, gdy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku oznacza to, że organ rozpatrujący sprawę może, ale nie musi umarzać zaległości. W takim przypadku jednak, by nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, organ jest zobowiązany do dokładnego wskazania i dokładnego umotywowania przesłanek, którymi się kierował wydając rozstrzygnięcie. Podstawowym dowodem, w oparciu o który wydane zostało orzeczenie organu I instancji i który został wzięty pod uwagę przez Kolegium jest karta informacyjna sporządzona przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Słupsku. Wynika z niej łączna wysokość dochodu strony (577 zł miesięcznie), jak również fakt braku korzystania ze świadczeń pomocy społecznej, sytuacja mieszkaniowa D. L. i wydatki z tym związane, koszty ponoszone na leczenie małoletniej A. L. oraz fakt uzyskiwania nieregularnej pomocy pieniężnej od J. L. Ze złożonego wraz z kartą informacyjną oświadczenia wynika, że odwołująca nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy. Jednocześnie nie wskazała żadnych nadzwyczajnych, wyjątkowych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę pozytywnego rozpatrzenia wniosku. W ocenie organu wiek strony (24 lata) oraz jej córki (3 lata) oraz fakt pobierania nauki w systemie studiów zaocznych uzasadnia podjęcie przez D. L. próby uzyskania zatrudnienia, na przykład poprzez skorzystanie z pośrednictwa świadczonego przez Powiatowy Urząd Pracy w Słupsku. Z uwagi na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku nie znalazło podstaw do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. W ocenie organu, mając na uwadze sytuację dochodową strony, kwota zadłużenia nie jest na tyle wysoka, by koniecznym było jej umorzenie przynajmniej w części. Organ I instancji nie rozważył co prawda możliwości rozłożenia należności na raty, jednak z uwagi na treść wniosku strony, jak również na zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pouczenie o możliwości złożenia przez odwołującą odrębnego, dogodnego dla niej wniosku o rozłożenie kwoty 1.836 zł na raty, należy stwierdzić, iż w postępowaniu nie doszło do naruszenia zasady wszechstronnego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Kolegium sytuacja życiowa rodziny strony nie jest łatwa, jednakże nie jest także wyjątkowa, zaś liczba osób znajdujących się w sytuacji gorszej od sytuacji D. L. jest znaczna, w związku z czym GOPS w Słupsku musi racjonalnie gospodarować posiadanymi środkami świadcząc pomoc tym osobom, które najbardziej jej potrzebują. Organ odwoławczy wskazał, że celem uzyskania pomocy strona może zwrócić się do MOPR w Słupsku o przyznanie jednego ze świadczeń określonych w art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła D. L. podnosząc, że pomoc pieniężna otrzymywana od ojca przeznaczana jest na opłaty związane z pobieraniem nauki na studiach, jednak po ich ukończeniu w czerwcu 2013 r. ojciec przestanie wspierać ją finansowo. Wyjaśniła również, że figuruje w ewidencji osób bezrobotnych, jednak nie podejmuje pracy dorywczej, bowiem swój czas poświęca na wychowanie córki, naukę oraz aktywne poszukiwanie pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że dokonana przez organy administracji ocena, że w stosunku do skarżącej nie zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jest nietrafna. Utrzymanie dwuosobowej rodziny za 577 zł miesięcznie, przy 360 zł kosztów "mieszkaniowych" sytuuje skarżącą na poziomie poniżej progu przetrwania. W ocenie Sądu I instancji wydaje się być całkowicie nieracjonalnym zalecenie skarżącej, by zwróciła się o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej (z środków publicznych), po to, by możliwa była spłata zadłużenia z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Trudno wyobrazić sobie, jaka miałaby być sytuacja rodziny, aby być uznaną w tej sytuacji przez organy administracji za szczególną, uzasadniającą zastosowanie art. 30 ust. 9 ustawy. Podkreślono przy tym, że przepisy nie dają podstaw, by ubóstwo strony, niezwiązane z wiekiem i stanem zdrowia wyłączać spośród przesłanek uznania sytuacji rodziny za szczególną. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż w przypadku skarżącej zaszły "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny", a nadto na naruszeniu powyższego przepisu poprzez stosowanie przez Sąd I instancji instytucji uznania administracyjnego, przy wyłączonej możliwości badania przekroczenia granic tego uznania; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, narzuceniu organom administracji ponownie rozpoznającym sprawę sposobu jej przyszłego rozstrzygnięcia pomimo braku takiego uprawnienia, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przysługującej organowi administracji, oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie o część materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, co doprowadziło do braku wszechstronnego rozpoznania sprawy. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. L. wniosła o jej oddalenie oraz obciążenie kosztami procesowymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Stosownie do art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2015 r., poz. 114) organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Podkreślenia wymaga, iż umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń ma charakter wyjątkowy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skorzystanie przez organ z możliwości o jakiej mowa w przepisie uwarunkowane jest wystąpieniem po stronie osoby zobowiązanej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji jej rodziny. Strona, która uprzednio pobrała nienależne świadczenie, do którego zwrotu jest obowiązana, a którego umorzenia się domaga, powołując się na brak możliwości spłaty spowodowany sytuacją majątkową i rodzinną, winna udokumentować ten fakt i przedłożyć organowi orzekającemu stosowne dowody celem uwiarygodnienia swych twierdzeń. Do uznania organu należy ocena, czy w określonej sytuacji spełniona została przesłanka szczególnie uzasadnionych okoliczności umożliwiających uwzględnienie wniosku o umorzenie należności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego szczególnie uzasadnione okoliczności stanowią tylko zdarzenia o charakterze nadzwyczajnym, na które zobowiązany do zwrotu świadczeń nie ma żadnego wpływu, a zaistnienie których wyłącza lub ogranicza możliwość wykonania zobowiązania lub też doprowadziłoby do takiego pogorszenia sytuacji rodziny, że zostałaby ona narażona na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. Skoro instytucja umorzenia nienależnie pobranych świadczeń ma charakter wyjątkowy, to ocena okoliczności na jakie powołuje się wnioskujący o umorzenie powinna być dokonana z zastosowaniem surowszych kryteriów dotyczących możliwości wywiązania się przez zobowiązanego z ciążących na nim obowiązków. Sąd administracyjny kontrolujący legalność decyzji o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia może jedynie zbadać, czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność sytuacji materialnej rodziny wnioskodawcy, czy poprawnie ocenił zebrane dowody oraz czy właściwie uzasadnił wydaną decyzję. Najistotniejszą kwestią podlegającą kontroli Sądu jest ocena w zakresie, czy poczynione przez organ ustalenia w sprawie pozwalają uznać, że nie zachodzą w niej szczególnie uzasadnione okoliczności, które umożliwiłyby podjąć decyzję pozytywną dla strony. W rozpoznawanej sprawie należy podzielić stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku błędnie przyjął, że w przypadku D. L. zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja materialna, w jakiej znajduje się wnioskodawczyni dawała organom podstawę do przyjęcia, że nie znajduje się ona w na tyle "szczególnie uzasadnionych okolicznościach", aby konieczne było umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. D. L. z racji młodego wieku, dobrego zdrowia, posiadanego wykształcenia oraz pomocy świadczonej przez rodzinę ma realne możliwości zwrotu świadczeń, które nienależnie pobrała. Strona musi mieć świadomość, że ma wpływ i może przeciwdziałać (podejmując np. zatrudnienie) skutkom związanym ze spłatą udzielonych przez Państwo świadczeń, które jej się nie należały i z których zwrotem powinna się liczyć. Sytuacja finansowa D. L., w świetle analogicznych problemów innych osób korzystających z pomocy ośrodka, nie uzasadnia uwzględnienia żądania umorzenia nienależnie pobranej należności. Tym samym podnoszone zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach społecznych w związku z nieprawidłową oceną i ustaleniami dotyczącymi sytuacji materialnej i życiowej strony skarżącej uznać należało za uzasadnione. Wobec tego, że sformułowane zarzuty naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów proceduralnych były jedynie konsekwencją przyjętej przez Sąd I instancji wadliwej wykładni prawa materialnego, skład orzekający uznał, że w rozpatrywanej sprawie doszło jedynie do obrazy prawa materialnego. Z tej przyczyny, uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.