IV SA/Po 513/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi S. K. R. w K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania Spółdzielni Kółek Rolniczych w K. B. utrzymało w mocy decyzję Starosty K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie zmiany w części decyzji Starosty K. Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji gruntów po eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "P. [...]", położonych na działce ozn. nr ewid. [...] w obrębie P., gmina G.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Starosta K. odmówił Spółdzielni Kółek Rolniczych w K. B. zmiany w części decyzji Starosty K. w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji gruntów po eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "P. [...]", Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji podniósł, iż zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121 poz. 1266 ze zmianami) wystąpił do Burmistrza Miasta G. oraz Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P.o wydanie stosownej opinii o zmianie terminu wykonania rekultywacji. Burmistrz Miasta G. wniosek o zmianę terminu zaopiniował pozytywnie, natomiast Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w P. wydał negatywną opinie dot. zmiany terminu zakończenia rekultywacji przedmiotowych gruntów uzasadniając to tym, że art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa termin zakończenia rekultywacji, tj. do 5 lat od zaprzestania działalności wydobywczej. W tym stanie rzeczy organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku SKR w K. B. dot. zmiany terminu zakończenia rekultywacji. Dalej organ wskazał, że w odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, iż prowadzona rekultywacja wyrobiska z wykorzystaniem procesu zgodnie z zezwoleniem na odzysk odpadów nie jest zakończona, a wyrobisko wypełniono odpadami w około 30%. Z uwagi na ograniczony dostęp do odpadów, które mogą być wykorzystane do rekultywacji oraz wydania pozwolenia na odzysk w sąsiadującym wyrobisku P. ...okres wypełniania wyrobiska do poziomu "0" wymaga dłuższego okresu czasu. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że zapis ustawy nie pozostawia wątpliwości, iż organ uprawniony do wydania decyzji w sprawie rekultywacji obowiązany jest zwrócić się do właściwego organu o wyrażenie opinii. Opinia taka jest natomiast wydawana w trybie uregulowanym w przepisie art. 106 Kpa, który reguluje sposób współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej, w ramach współdziałania organ wyraża opinię lub uzgodnienie. Rozróżnienie to jest o tyle ważne, iż uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. Stanowisko takie jest szeroko podzielane tak przez doktrynę, jak i judykaturę i nie budzi już wątpliwości, brak mocy wiążącej opinii organu w ramach współdziałania. A skoro tak to opinia taka nie musi być zbieżna z poglądem organu, który wystąpił o jej wydanie, ani wnioskiem strony postępowania. Tym bardziej, iż jak to zostało już podkreślone decyzja w sprawie rekultywacji jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne oznacza natomiast, iż organ nie jest związany opiniami organu współdziałającego. W efekcie końcowym może zostać wydana zarówno decyzja wskazująca kierunek rekultywacji tożsamy ze wskazywanym przez stronę lub też zupełnie odmiennym, jeżeli tylko dane rozstrzygniecie znajduje oparcie w materiale sprawy (patrz wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 listopada 2011 roku, sygn. akt II S.A./Łd 1043/2011). Organ podniósł, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, iż taka opinia ma charakter niewiążący. Treść decyzji w sprawie rekultywacji należy więc do wyłącznej kompetencji starosty, który w pełni i samodzielnie akceptuje (bądź nie) przedstawiony sposób rekultywacji - organy opiniujące natomiast jedynie kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie, w formie niewiążącej opinii. Kryteria opinii organu opiniującego nie muszą opierać się więc na tych samych przesłankach, co podstawa prawna decyzji rekultywacyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem Nr [...] z dnia [...]listopada 2012 r. sprostowanym następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w P. wyraził negatywną opinię w sprawie przedłużenia terminu rekultywacji do dnia [...] września 2018 r. Podstawą wydania negatywnej opinii jest art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazujący, że rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności -jest to obowiązek ciążący na zobowiązanym do rekultywacji, aby została ona przeprowadzona w ciągu 5 lat od zakończenia eksploatacji złoża. Wygaszenie koncesji na eksploatację złoża "P. [...]" nastąpiło decyzją Marszałka Województwa W. z dnia [...] marca 2007r. zatem termin zakończenia rekultywacji gruntów kończy się w okresie do 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej, tj. do 2012 roku. Organ wskazał, że decyzja Starosty K. z dnia [...] lutego 2009 r. oraz decyzja Marszałka Województwa W. z dnia [...]marca 2007 r. o wygaśnięciu koncesji wskazują termin zakończenia działalności przemysłowej na przedmiotowych gruntach, a tym samym określają termin zakończenia rekultywacji gruntów do końca 2012 roku. Organ podniósł, że Spółdzielnia Kółek Rolniczych uzyskując decyzję Starosty K. z dnia [...]września 2008 r. zmienioną decyzją Nr [...] z dnia [...]września 2012 r. prowadziła rekultywację gruntów po wydobyciu kruszywa naturalnego poprzez wypełnienie wyrobiska odpadami. Warunkiem prowadzenia odzysku jak ustalono w przedmiotowej decyzji - jest zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami -uzyskanie decyzji określającej zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska lub ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych(załącznik nr 1 - Rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesie odzysku R14 - cyt. wyżej rozporządzenia). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w poznaniu wniosła Spółdzielnia Kółek Rolniczych wskazując, że Starosta wydał decyzję z dnia [...]wrzesnia 2012 r. zezwalającą na kontynuowanie rekultywacji poprzez odzysk określonych odpadów w wyrobisku do [...] września 2018 r. Dalej strona wskazał, że ten sam organ wydaje decyzje uniemożliwiającą prowadzenie takiej działalności i to dwa tygodnie przed określonym w decyzji terminem zakończenia rekultywacji. Zdaniem skarżącego działanie organów było niezgodne z prawem z powodu wydania sprzecznych ze sobą decyzji zezwalających i zakazujących prowadzenia działalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że szczegółowe uzasadnienia rozstrzygnięcia zawiera zaskarżona decyzja. W piśmie procesowym z dnia 7 października 2013 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu powyższego pisma strona podniosła, że nie może budzić wątpliwości to, iż termin określony w art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest to zawsze termin graniczny, po którym dalsza rekultywacja nie jest już możliwa. Odmienna wykładnia byłaby sprzeczna z ustawą i celem, dla którego obowiązek rekultywacji został ustanowiony. Celem rekultywacji jest bowiem przywrócenie zdegradowanym lub zdewastowanym gruntom zdolności produkcyjnej lub użytkowej. Oprócz przesłanek celowościowych, przemawiających za stanowiskiem prezentowanym przez skarżącego, również sama ustawa dostarcza argumentów na jego poparcie. Otóż zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w razie niezakończenia rekultywacji gruntów w okresie o którym mowa w art. 20 ust 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stosuje się opłatę roczną podwyższoną o 200% od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w razie niewykonania obowiązku rekultywacji gruntów zdegradowanych ustala się, w drodze decyzji, obowiązek corocznego wpłacania na wyodrębniony rachunek bankowy zarządu województwa, o którym mowa w art. 22b ust. 2, lub na Fundusz Leśny, przez osobę powodującą ograniczenie wartości użytkowej gruntów, równowartości opłaty rocznej w takiej części, w jakiej nastąpiło ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Dalej przepis ten stanowi, że opłaty te uiszcza się do czasu wykonania obowiązku rekultywacji (art. 28 ust. 4 in fine). Oznacza to, że w przypadku wykonania tego obowiązku nawet po upływie terminu wskazanego w decyzji, sankcja w postaci opłaty rocznej nie będzie już stosowana. Brak jest w ocenie skarżącego uzasadnienia dla stawiania podmiotów, które nie zakończyły rekultywacji gruntów w określonym terminie w gorszej sytuacji od tych, które w ogóle nie wykonały nałożonego na nie obowiązku. Zarówno nieukończenie jaki i niewykonanie rekultywacji należy rozumieć jako niewykonanie nałożonych obowiązków w ustalonym w decyzji terminie. Strona podniosła także, że w art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mowa jest o "rekultywacji gruntów zdewastowanych" natomiast w ust. 4 o "rekultywacji gruntów zdegradowanych". Jednak również to w ocenie strony skarżącej nie może przesądzać o tym, że nieukończenie rekultywacji gruntów zdewastowanych w określonym terminie powoduje brak możliwości prowadzenia dalszej rekultywacji. Było by to sprzeczne z logiką i wbrew celom, którym służą omawiane regulacje, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że rekultywacja gruntów zdewastowanych jest nieporównywalnie trudniejsza niż gruntów zdegradowanych. Kolejnym argumentem przemawiającym za stanowiskiem skarżącego jest samo brzmienie art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazany w tym przepisie termin 5 lat odnosi się do rekultywacji gruntów, bez rozróżnienia czy chodzi o grunty zdegradowane czy zdewastowane. Zatem jako niezrozumiałe należy ocenić wprowadzone w art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych różnicy w zakresie uregulowania sankcji za niewykonie obowiązku rekultywacji, polegającej na przyznaniu możliwości kontynuowania rekultywacji jedynie w przypadku gruntów zdegradowanych. Na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontrolowanej przez Sąd decyzji jest odmowa zmiany ostatecznej decyzji Starosty K. nr [...] z dnia Nr [...] z dnia [...]2009 roku w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji gruntów po eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "P. [...]", położonych na działce ozn. nr ewid. [...] w obrębie P., gmina G.– wydana na podstawie art. 155 Kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, że postępowanie o zmianę decyzji jest jednym z postępowań nadzwyczajnych. Instytucja zmiany decyzji ma zastosowanie w stosunku do decyzji ostatecznych. Decyzją taką jest w niniejszym postępowaniu ww. decyzja Starosty wydana na podstawie art. 20 i 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.). Decyzja ta - jak wskazano - jest ostateczna i na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe kontrolowanie jej poprawności przez sąd administracyjny, nie ta decyzja jest bowiem przedmiotem postępowania. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kpa jest bowiem samodzielnym i odrębnym postępowaniem administracyjnym. Jego przedmiotem jest sprawdzenie, czy w sprawie nie zachodzi któraś z określonych w tym artykule przesłanek, przemawiających za uchyleniem bądź zmianą decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy w kolejnej instancji. W związku z tym organ nie może oceniać poprawności wcześniej wydanej decyzji. Skutkiem zaś tego również Sąd nie dokonuje oceny wcześniej wydanych decyzji, lecz tylko kontroluje decyzje, które podjęto na podstawie art. 155 Kpa. Zatem nie mogą być w tym postępowaniu rozważane merytoryczne zarzuty i zastrzeżenia dotyczące ustaleń dokonanych w toku zakończonego postępowania zwyczajnego. Innymi słowy badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na zastosowaniu prawidłowości przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej (zob, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt. III SA 1207/95 – niepubl). Należy również dodać, że decyzje wydawane na podstawie art. 155 Kpa, co wynika z użycia w nim słowa "może", są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że ocena w konkretnej sprawie, czy występują racje społeczne lub słuszny interes strony, należy do organu rozstrzygającego i do niego też należy wybór jednego z możliwych rozwiązań, zależny od wyników tej oceny. Należy również mieć na uwadze, że możliwość zastosowania art. 155 Kpa w konkretnej sprawie należy zawsze rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Tym samym niedopuszczalne jest dokonanie zmiany decyzji z całkowitym oderwaniem od uregulowań prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., która nie była kwestionowana i stała się ostateczna, decyzją nr [...] z dnia [...]marca 2007 r. Marszałek Województwa W. stwierdził wygaśnięcie koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża "P. [...]" w związku z zakończeniem eksploatacji i zobowiązał Przedsiębiorcę do wykonania obowiązków związanych z likwidacją zakładu górniczego. W uzasadnieniu wskazano również, że aktem notarialnym z dnia [...] maja 2008 r. T. i M. P. zbyli nieruchomość w celu dokonania rekultywacji tego terenu po zakończonej eksploatacji kruszywa naturalnego. Wobec powyższego stwierdzić należy, czego nie kwestionuje również strona skarżąca, że działalność wydobywcza została zakończona w 2007 r., a więc 5 leni okres o którym mowa w art. 224 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych upływa w 2012 r. Z powyższych względów uznać należy, że organ zasadnie odmówił zmiany decyzji poprzez ustalenie terminu rekultywacji na 31 grudnia 2020 r. Wprowadzenie zmiany zgodnie z żądaniem strony doprowadziłoby do sytuacji, że rekultywację zakończono by w okresie 13 lat od dnia zaprzestania działalności, co stoi z rażącej sprzeczności z art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określający maksymalny 5 letni okres rekultywacji. Odnosząc się natomiast do argumentów skarżącego wskazać należy, iż zaprezentowana przez niego wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której niewykonanie rekultywacji gruntu w terenie nie pociągałoby za sobą żadnych konsekwencji. Fakt wprowadzenia w art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sankcji za niezakończenie rekultywacji w terminie o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma na celu skłonienia podmioty zobowiązane do terminowego wykonania obowiązku rekultywacji. Ponadto odnosząc się do stanowiska skarżącej wskazać należy, że upływ terminu o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie oznacza, że strona nie ma obowiązku rekultywacji. Obowiązek rekultywacji terenu spoczywa na stronie aż do czasu jej zakończenia. Natomiast niezakończenie rekultywacji w terminie określonym w art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznacza obowiązek prowadzenia dalszej rekultywacji z tym, że od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona do dnia zakończenia rekultywacji strona obowiązana jest do ponoszenia rocznej opłaty podwyższonej. Wobec powyższego stanowisko strony, że powyższa decyzja uniemożliwia kontynuowanie rekultywacji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił. MZ