I OSK 1240/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2294/13 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 2294/13), oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W złożonym w dniu [...] marca 2013 r. wniosku, T. G. wystąpiła o przyznanie jej pożyczki w wysokości [...] zł w miesiącu kwietniu 2013 r. na realizację niezbędnych, podstawowych potrzeb dnia codziennego. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], Prezydent W. – na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) dalej "u.p.s." - odmówił uwzględnienia ww. wniosku. W uzasadnieniu stanowiska organ podnosił, że brak było podstaw do przyznania T. G. ww. pomocy materialnej, o którą - z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), dalej "u.p.s." - mogła się ona ubiegać. Organ stwierdził, że skarżąca jest osobą bezdomną. Jej sytuacja bytowa uległa zmianie w dniu [...] września 2012 r., kiedy to została eksmitowana z lokalu przy ul. H., a po dokonanej eksmisji nie przyjęła propozycji dotyczącej wskazanego lokalu socjalnego z zasobów Dzielnicy [...], wobec czego od powyższej daty, przebywa wraz z synem w Hotelu E. Organ podał, że w lutym, marcu, kwietniu i maju 2013 r. wnioskodawczyni przyznano pomoc w formie gorącego posiłku w barze "F." na okres od [...] lutego – [...] maja 2013 r., 7 dni w tygodniu, który to koszt pokrywa Centrum Pomocy Społecznej. Odnosząc się zaś do wnioskowanej przez T. G. pożyczki w kwocie [...] zł, Prezydent stwierdził, że ustawodawca nie przewidział takiego rodzaju pomocy, jak pożyczka na realizację niezbędnych podstawowych potrzeb dnia codziennego. Wskazane określenie - zdaniem organu - było zbyt ogólnikowe i trudne do zweryfikowania, bowiem wnioskodawczyni nie określiła jednoznacznie, o zabezpieczenie jakich potrzeb wnosiła. Tak określonej potrzeby nie można była zatem uznać za szczególny przypadek. Prezydent W. stwierdził również, iż odmowa uwzględnienia przedmiotowego wniosku wynikała z faktu dysponowania przez wnioskodawczynię własnym dochodem umożliwiającym jej zapewnienie większości podstawowych potrzeb życiowych, zwłaszcza że nie ponosiła ona żadnych kosztów związanych z użyczonym noclegiem, a ponadto z konieczności niesienia pomocy innym osobom potrzebującym. Organ podał, że w kwietniu 2013 r. Centrum Pomocy Społecznej dysponowało kwotą [...] zł na realizację zasiłków celowych i w naturze, udzieliło pomocy [...] rodzinom, przyznało [...] świadczenia, a średnia wysokość przyznanego świadczenia wyniosła [...] zł. Na skutek wniesionego przez T. G. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko Prezydenta W., że w niniejszej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku. Zdaniem Kolegium, pomoc, o której mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. nie jest przewidziana na pokrywanie pełnych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter szczególnej pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Dochód T. G. pozwalał jej zaś realizować bieżące potrzeby w zakresie wyżywienia oraz środków czystości. Wnioskodawczyni poza tym nigdy nie wskazała konkretnych potrzeb, których realizacja przekroczyłaby dochody, które uzyskuje. Kolegium pozytywnie oceniło przeprowadzony przez organ I instancji w dniu [...] maja 2013 r. wywiad środowiskowy, stwierdzając brak podstaw do przyjęcia w niniejszym przypadku ustaleń poprzedniego wywiadu. Organ odwoławczy zaznaczył również, że świadczenie w formie zasiłku celowego specjalnego nie jest świadczeniem udzielanym cyklicznie, wobec czego brak jest podstaw do przyjmowania, że w sprawie powinien być przyjęty do materiału dowodowego wcześniejszy wywiad środowiskowy zamiast aktualnego. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2013 r. T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagała się jej uchylenia, jako naruszającej zasady sprawiedliwości, współżycia, bezpieczeństwa i dobra osoby i rodziny. Skarżąca wskazywała, że dochód jej rodziny jest bardzo skromny, wobec czego brakuje jej środków na podstawowe potrzeby życia codziennego. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna. Sąd w pierwszym rzędzie stwierdził, że - z uwagi na wysokość osiąganego przez skarżącą dochodu - organy, zasadnie rozpoznały jej wniosek w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. oraz, że dokonana przez nie ocena - pod kątem spełniania przez T. G. wskazanych w tym przepisie przesłanek - również była prawidłowa Zdaniem Sądu - pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w ww. jest pojęciem niedookreślonym, którego stosowanie ma charakter ocenny, stąd osoba wnioskująca o przyznanie takiego świadczenia powinna wyraźnie wskazać, na jakie dokładnie potrzeby pomoc ma zostać przyznana. Specjalny zasiłek celowy stanowi bowiem wyjątkową, szczególną pomoc doraźną na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Nie można - zdaniem Sądu - z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe. Dlatego tak ważne jest w tym zakresie złożenie przez stronę stosownego wniosku wskazującego, na jaki konkretnie cel świadczenie ma zostać przyznane. Dopiero konkretnie określony cel stwarza możliwość zbadania przez organ, czy w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający wydanie pozytywnej decyzji wobec strony. Wystąpienie zatem przez skarżącą z wnioskiem o przyznanie jej pożyczki w wysokości [...] zł w miesiącu kwietniu 2013 r. na realizację niezbędnych, podstawowych potrzeb dnia codziennego, bez ich sprecyzowania, uzasadniło - zdaniem Sądu - odmowę udzielenia przez organy tego świadczenia. Sąd Wojewódzki uznał również, że organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego, dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego oraz należycie uzasadniły swoje orzeczenia. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, T. G. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez oddalenie skargi skarżącej z tego względu, że T. G. nie wskazała na realizację, jakich niezbędnych potrzeb wnosi o przyznanie jej pożyczki w kwocie [...] zł gdy materiał zgromadzony w sprawie pozwalał na dokonanie takich ustaleń, choć nie wynikało to ze sformułowania samego wniosku. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazywał, że w toku sprawy - zarówno w wywiadzie środowiskowym, jak też w każdej innej sytuacji w tym również w swoich pismach skarżąca podawała, że podstawą wystąpienia o udzielenie pożyczki był fakt jej bezdomności utrzymujący się w okresie zimowym w połączeniu z długotrwałą chorobą oraz odmowa przyznania jej szeregu zasiłków celowych, w tym na pokrycie leków i wyżywienie. Brak ww. środków spowodował, że skarżąca nie mogła zaspokoić potrzeb w zakresie własnego i syna wyżywienia oraz środków czystości. Skarżąca zaznaczyła również, iż zwracała uwagę na fakt pogorszenia się jej stanu zdrowia na co przedstawiła zaświadczenia od lekarzy specjalistów. Ponadto stwierdziła, że pożyczka, która co do zasady jest świadczeniem zwrotnym udzielana byłaby na podstawie art. 41 pkt. 2 u.p.s. W tej sytuacji - zdaniem skarżącej - organ nie rozważył w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności, które wskazywały na pozytywne rozpoznanie wniosku. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Opierały się one na zarzucie naruszenia przepisów procesowych, to jest na art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem skarżącej, dokonana przez Sąd I instancji ocena kontrolowanych decyzji, była wadliwa. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów organy mogły bowiem ustalić na zaspokojenie jakich celów miały służyć środki, o które skarżąca kasacyjnie się ubiegała. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu wyjaśnić przede wszystkim trzeba, że - zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s.- w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przyznanie zatem ww. świadczenia - tak jak zasiłku celowego podlegającego zwrotowi, o którym mowa w pkt 2 powyższego artykułu - uzależnione jest zasadniczo od spełniania przez osobę o nie się ubiegającą, wskazanych w tym przepisie przesłanek. W tym przypadku, podstawowym kryterium, służącym do dokonania powyższej oceny było więc ustalenie, czy sytuacja skarżącej mogła być uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek", przez który należy rozumieć sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to bowiem zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Nie można jednak w tym przypadku pominąć, iż wskazany przepis reguluje instytucję wyjątkową, której przyznanie, związane jest ze ściśle skonkretyzowanym celem bez którego ustalenia nie można ocenić, czy sytuacja osoby ubiegającej się do taką pomoc spełnia ustalone w nim warunki. Rolą wskazanego świadczenia jest bowiem niesienie pomocy w ściśle określonym celu, którego wnioskodawca - z uwagi na swoją trudną sytuację majątkowa i osobistą - nie może samodzielnie zaspokoić. Określenie celu, na który ma zostać przeznaczone ww. świadczenie i ocena czy sytuacja osoby ubiegającej się o nie stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, pozostają więc ze sobą w ścisłym związku. W przypadku zatem skarżącej kasacyjnie, zwłaszcza w sytuacji uzyskiwania przez nią stałego miesięcznego dochodu, określenie tego celu było szczególnie istotne. Bez jego skonkretyzowania, przyznanie wnioskowanej pomocy nie było bowiem możliwe. Mając na uwadze powyższe należało uznać, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonych orzeczeń pod ww. kątem. T. G. w złożonym przez siebie wniosku o przyznanie pożyczki w kwocie [...] zł nie skonkretyzowała sposobu przeznaczenia tych pieniędzy, lakonicznie wskazując, iż są one jej niezbędne na realizację niezbędnych, podstawowych potrzeb dnia codziennego. Wbrew wyrażonemu w skardze kasacyjnej stanowisku powyższego celu nie można było wywodzić z podnoszonych przez nią w toku postępowania administracyjnego okoliczności. Wskazywanie bowiem przez skarżącą kasacyjnie, że ubieganie się przez nią o ww. pomoc spowodowane jest jej bezdomnością, długotrwałą chorobą oraz odmową udzielenia szeregu zasiłków celowych skutkującą brakiem środków na własne i syna wyżywienie oraz na środki czystości było zbyt ogólne, aby można było ustalić, czy w tej sytuacji zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Podniesione okoliczności nie precyzowały bowiem konkretnego celu, na realizację którego skarżąca miała zamiar przeznaczyć ww. kwotę, co organy obu instancji w sposób prawidłowy oceniły. W związku z tym nie można było uznać, że Sąd I instancji, stwierdzając, że kontrolowane przez niego decyzje pod ww. kątem są prawidłowe, naruszył art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., zwłaszcza, że w uzasadnieniu wydanego przez siebie wyroku w sposób wyczerpujący wskazał podstawy swojego stanowiska. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielonej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.