II OSK 63/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 556/13 w sprawie ze skargi V. G., R. G., M. B., A. B., A. S., T. B., K. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi V. G., R. G., M. B., A. B., A. S., T. B., K. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, w punkcie 2. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w punkcie 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 800 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku pawilonu handlowo - usługowego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] przy ul. R. w L. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezydent Miasta L. ustalił na wniosek J. i K. O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku pawilonu handlowo - usługowego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] przy ul. R. w L. Odwołania od tej decyzji złożyli A. S., T. B., A. B., M. B., A. J., reprezentowani przez adwokata, J. i M. I., V. G. i R. G.– reprezentowani przez adwokata oraz K. K. i J. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. S., T. B., A. B., M. B., A. J. reprezentowanych przez adwokata, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, że postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez V. G. i R. G.. Następnie zaś stwierdziło, że inwestor w dniu 11 grudnia 2007 r. złożył w organie administracji wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego na działce nr [...] przy ul. R. w L. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent Miasta L. ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. W wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt. II SA /Łd 904/11 uchylił decyzję organu II instancji oraz poprzedzająca decyzję organu I instancji. Następnie Kolegium, przytoczywszy brzmienie przepisów art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wywiodło, że postępowanie organu I instancji przeprowadzone zostało prawidłowo. Zdaniem Kolegium przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1. Nie stwierdzono również uchybień w prowadzonym przed organem postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi V. G., R. G., M. B., A. B., A. S., T. B., K. K.i J. K., reprezentowani przez adwokata, wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że z analizy materiału dowodowego wynika, iż: docelowe parametry planowanego obiektu zachowują cechy urbanistyczne i architektoniczne budynków na działkach poddanych analizie, budowa budynku usługowego z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie nieruchomości określonej we wniosku o wydanie warunków zabudowy stanowi kontynuację funkcji aktualnej, ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji stanowi de facto zmianę decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2003 r. o warunkach zabudowy działki nr [...] i jest niezgodne z wcześniejszymi warunkami i wymaganiami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. 2. art. 52 i 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwej ocenie prawnej, że spełniona została przesłanka "dobrego sąsiedztwa" dla planowanej inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego, pomimo że w sąsiedztwie występuje typowa zabudowa jednorodzinna, 3. art. 53 ust. 4 pkt 9 ww. ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzgodnieniu projektu decyzji z zarządcą drogi wewnętrznej, przez którą odbywać się będzie obsługa komunikacyjna inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Na wstępie Sąd podkreślił, że przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego, mocą której utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku pawilonu handlowo-usługowego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] przy ul. R. w L., która uprzednio została usunięta z obrotu prawnego na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 904/11. W ocenie Sądu, organ II instancji nie dostrzegł, że w następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego Prezydent Miasta L. w dniu [...] stycznia 2013 r. wydał kolejną decyzję w tej sprawie, która wobec wniesienia odwołań przez strony niniejszego postępowania, powinna być poddana jego kontroli. Powyższe, w przekonaniu Sądu, świadczy o tym, że decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 § 1 k.p.a. rozstrzyga o decyzji organu I instancji - niebędącej przedmiotem odwołania - jest wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po myśli art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie zaś do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Oznacza to, że decyzja organu odwoławczego może dotyczyć tylko i wyłącznie decyzji organu I instancji, która - po pierwsze - funkcjonuje w obrocie prawnym i po drugie - została zaskarżona w drodze odwołania. Sąd podkreślił, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego mowa jest także o decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2013 r. W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, co obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności. Niezależnie od wspomnianej wadliwości Sąd dostrzegł również, że organ II instancji dopuścił się innych uchybień natury procesowej, mających niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, które powinny zostać konwalidowane w trakcie ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego. Kolegium nie rozpoznało bowiem odwołań wniesionych przez K. K. i J. K. oraz J. I. i M. I. Wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania drugiego odwołania wniesionego przez inną osobę. Na marginesie Sąd wspomniał, że organowi odwoławczemu, podobnie jak i organowi I instancji, umknął fakt, iż pierwotny wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotknięty jest brakami formalnymi, ponieważ opatrzony został podpisem tylko jednego z wnioskodawców, a mianowicie K. O. Brak jest natomiast na nim podpisu J. O. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], podniosło następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego, a to: lit. a art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne i dowolne zastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że ma miejsce rażące naruszenie prawa, bowiem nie ma miejsca wada szczególna, a jedynie oczywista omyłka na co wyraźnie i jasno wskazuje treść decyzji i postanowienia wydanego przez organ II instancji, którymi to rozpoznano wszystkie odwołania wniesione przez strony postępowania, - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem z istoty swej wada rażącego naruszenia prawa odnosi się do norm prawa materialnego, a art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest normą prawa materialnego, gdyż ma charakter procesowy, - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, dowolność wyrażonego poglądu, brak odniesienia do uzasadnienia decyzji zaskarżonej i wydanego postanowienia, schematyzm uzasadnienia, brak uwzględnienia uprzednio wyrażonej oceny prawnej i wskazań, - art. 152 p.p.s.a. przez określenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w sytuacji, gdy decyzja o ustaleniu warunków zabudowania nie podlega ze swej istoty wykonaniu, zatem orzekanie w tym zakresie nie znajduje żadnego uzasadnienia i pozostaje w sprzeczności z własnymi poglądami w tym zakresie, - art. 134 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem skoro, jak twierdzi Sąd, mają miejsce wady formalne wniosku to koniecznym było działając w granicach sprawy także uchylenie decyzji organu I instancji, a nie ograniczenie się jedynie do kontroli decyzji organu II instancji, - art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie oceny prawnej i wskazań zawartych w uprzednio wydanym prawomocnym wyroku, z którego to wynika, że żadne wady wniosku nie miały miejsca, - art. 32 w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. przez rozpoznanie skargi V. G. i R. G., którzy nie mogli skutecznie wnieść skargi na decyzję ostateczną, bowiem nie byli stroną tego postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż mogli skutecznie zaskarżyć jedynie postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania i skarga ich winna być oddalona. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, bądź też uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniesiono o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną V. G., R. G., M. B., A. B., A. S., T. B., K. K. i J. K., reprezentowani przez adwokata, wnieśli o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo iż Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wszystkich zarzutów w niej zawartych. Za uzasadniony uznał zarzut, iż Sąd I. instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oparł się jedynie na jej sentencji bez odniesienia się do jej uzasadnienia. Przypisanie decyzji wady nieważności dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie przepisów jest wyraźnie rażące i oczywiste. Sąd stwierdzając nieważność decyzji winien wyraźne i przekonująco wskazać, jaki konkretny przepis został przez organ naruszony jak i dlaczego naruszenie ocenił jako rażące, uwzględniając przy tym, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nieważność zaskarżonej decyzji upatruje w utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2011 r., która uprzednio została usunięta z obrotu prawnego na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2011 r. W ocenie Sądu I. instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie uwzględniło, iż Prezydent Miasta L. w dniu [...] stycznia 2013 r. wydał kolejną decyzję w sprawie, która wobec wniesienia odwołań, to ona powinna być poddana jego kontroli. Zwrócić należy uwagę, że Sąd I. instancji swoje rozstrzygnięcie oparł jedynie na sentencji zaskarżonej decyzji stwierdzając, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rażąco naruszyło prawo, bowiem winno zbadać poprawność wydania decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2013 r. a nie decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Sąd I instancji odniósł się wyłącznie na braku możliwości utrzymania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołanego w sentencji zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął okoliczność, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ prawidłowo przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując odpowiedni dzień i numer utrzymywanej w mocy decyzji tj. decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2013 r., jak również prawidłowo odniósł się do zarzutów od niej złożonych. Podkreślić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze już w pierwszym zdaniu uzasadnienia decyzji wskazało decyzję którą utrzymuje w mocy tj. decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2013 r. Sąd I. instancji nie odniósł się zatem do zaistniałej w zaskarżonej decyzji sprzeczności sentencji decyzji i jej uzasadnienia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien zatem zbadać, czy sprzeczność pomiędzy sentencją zaskarżonej decyzji a jej uzasadnieniem stanowi rażące naruszanie prawa i daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na uwadze za przedwczesny należy uznać zarzut skarżącego kasacyjnie, iż Sąd I. instancji wadliwie przyjął, że w przedmiotowej sprawie występuje nieważność postępowania pomimo, iż sentencji zaskarżonej decyzji wystąpiła jedynie oczywista omyłka przy wskazaniu utrzymywanego aktu, co wyraźnie i jasno wynika z treści uzasadnienia decyzji. Sąd I. instancji skupił się jedynie w uzasadnieniu na braku możliwości utrzymania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2011 r. pomijając zachodzącą sprzeczność pomiędzy sentencją a uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Nie rozważał zatem, czy wskazanie błędnej daty i numeru utrzymywanej decyzji stanowi jedynie omyłkę czy też stanowi rażące naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, iż istota rażącego naruszenia prawa odnosi się jedynie do norm prawa materialnego. Wyjaśnić należy, że pojęcie "naruszenie prawa" o którym mowa w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obejmuje swym zakresem zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie prawa procesowego, czy też przepisów o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Dotyczy wszystkich norm prawnych regulujących działanie administracji publicznej, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa się wywodzą. Za bezzasadny należy uznać także zarzut pominięcia przez Sąd I instancji oceny prawnej i wskazań zawartych w uprzednio wydanym prawomocnym wyroku. Wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w prawomocnym wyroku z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt. II SA /Łd 904/11 nie odnosił się jak i nie przesądził o prawidłowości złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Tak więc Sąd ponownie badając sprawę mógł zbadać, czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie zawiera braków formalnych. Odnosząc się do zarzutu skarżącego kasacyjnie, iż V. G.i R. G. nie mogli skutecznie zaskarżyć decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2013 r. podnieść należy, że Wojewódzki Sąd Wojewódzki w Łodzi, uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy – w tym wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. o uchybieniu terminu przez V. G.i R. G. do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2013 r., powinien zbadać, czy V. G. i R. G. mogli skutecznie złożyć skargę na zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję. Jednocześnie na marginesie zwrócić należy uwagę, że w sprawach których przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji nie występuje wspólność praw skarżących, o której mowa w art. 214 § 2 zd. 1 p.p.s.a. i zgodnie ze zd. 2 tego paragrafu każdy z nich obowiązany jest uiścić oddzielną opłatę w wysokości określonej w § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. 500 zł. W przedmiotowej sprawie został uiszczony, w imieniu wszystkich skarżących, jeden wpis w wysokości 500 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zatem ustalić w czyim imieniu został on uiszczony. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.