IV SA/Gl 18/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi P. K., A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rodziny zastępczej – ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta T. na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. Nr 149 poz. 887 z póżn. zm) oraz uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszonej przez rodziców ustalono odpłatność za jednorazowe świadczenie pieniężne na częściowe pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego dziecka – L.K. do rodziny zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego w wysokości [...] zł. W punkcie drugim decyzji spłatę odpłatności odroczono do dnia [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił, że małoletnia L. umieszczona została w pogotowiu rodzinnym. Z tego tytułu, jak stanowi art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków. Ze względu na sytuację dochodową stron, na ich wniosek odroczono nałożoną odpłatność na rodziców małoletniej L. Od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie i stała się ona tym samym ostateczna. W dniu [...] z upoważnienia Prezydenta Miasta T. wydana została decyzja Nr [...], w której, działając na mocy art. 154 k.p.a. oraz art. 193 ust. 1 , ust. 2 i art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zmieniono decyzję z dnia [...] Nr [...] w części dotyczącej terminu wpłaty odpłatności, zobowiązując strony do tej czynności w terminie 21 dni od daty otrzymania decyzji. Od decyzji tej małżonkowie A. i P.K. wnieśli odwołanie domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołania zawarto polemikę z rozstrzygnięciem w przedmiocie umieszczenia małoletniej w pogotowiu rodzinnym. Podkreślono, że umieszczenie małoletniej nastąpiło bez ich zgody. Uchybienie to, ich zdaniem, miało wpływ na wszystkie dalsze rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślono, że małoletnia od dnia [...] przebywa w ich rodzinie w związku z orzeczeniem Sądu Rejonowego w T. Z tych względów uznano za niesłuszne obciążenie ich odpłatnością za pobyt córki w pogotowiu rodzinnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 §2 k.p.a., uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji przekazując sprawę do jej ponownego rozpoznania. Przytaczając stan faktyczny sprawy Kolegium wskazało, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] sygn. akt [...] małoletnia L.K. umieszczona została w trybie nagłym w zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodzinie zastępczej pełniącej funkcje pogotowia rodzinnego. Po zawiadomieniu rodziców dziecka o wszczęciu postępowania wydano decyzję, o której mowa w art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Organ przywołał w całości treść w/w przepisu, a także zacytował art. 193 ust. 1 tej ustawy. Odniósł się nadto do treści uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszonej przez rodziców wydanej na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wskazując, iż po myśli art. 193 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej starosta, uwzględniając w/w uchwałę może na wniosek lub z urzędu umorzyć w całości lub części nałożoną na rodziców dziecka odpłatność, może odroczyć jej termin płatności, jak też odstąpić od nałożenia odpłatności. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji powinien z urzędu ustalić, czy w przypadku strony zachodzą okoliczności do umorzenia w całości lub części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, natomiast organ I instancji w pierwotnej, jak i w zaskarżonej decyzji zobowiązał jedynie stronę do ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej nie analizując materiału dowodowego. Kolegium wskazało zatem, iż zachodzi konieczność ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego i ustalenia, czy nie zachodzą przesłanki do umorzenia, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i dopiero wtedy wydania nowej decyzji. W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego piśmie A. i P.K. wystąpili o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także o stwierdzenie nieważności decyzji o umieszczeniu małoletniej L. w pogotowiu rodzinnym. Wyjaśnili, że w dniu [...] dziecko zostało umieszczone w pogotowiu rodzinnym bez ich zgody i wiedzy, mimo że posiadali pełnię władzy rodzicielskiej. W ich opinii ani życie, ani też zdrowie ich dziecka nie było zagrożone. Nadto rodzina biologiczna wyrażała zgodę zaopiekowania się małoletnią. Zaznaczono, że składane w toku postępowania karnego oświadczenia matki dziecka były nieprawdziwe i postępowanie umorzono. Podkreślono, że ośrodek rodzinny w K. nie kontaktował się z ojcem i nie udzielił żadnych informacji o pobycie małoletniej. Opisano, iż po otrzymaniu decyzji z dnia [...] złożony został przez nich wniosek o zawieszenie postępowania do dnia [...], to jest do dnia rozprawy przed Sądem Rejonowym w T. Skarżący stwierdzili, iż nie doszłoby do umieszczenia ich dziecka w pogotowiu rodzinnym, gdyby wzięto pod uwagę pełny stan faktyczny sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowo prezentowane stanowisko. Dodatkowo przedstawiono, że w związku z zawartym w skardze wnioskiem o uchylenie, jak także stwierdzenie nieważności decyzji skierowano do stron zapytanie, który organ rozstrzygnąć ma tę kwestie. Wobec braku reakcji stron postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż domagają się one stwierdzenia nieważności decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, do którego została skierowana skarga. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organu administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili orzekania przed tymi organami, oceniają zgodność ich działania z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność dokonanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Ponadto zaznaczyć trzeba, że wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ta kompetencja wojewódzkich sądów administracyjnych była szczególnie istotna w niniejszej sprawie, gdyż skarga nie zawierała w istocie żadnego konkretnego zarzutu, który skierowany byłby przeciwko zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskutek wniesionej skargi, stało się rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem skargi art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu na dzień jej wydawania stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji wyłącznie wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z zacytowanej normy prawnej zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a Sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa powróciła do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie sąd jest władny uwzględnić skargę. Także w przypadku, gdyby w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego znalazły się błędne wskazówki odnośnie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stanowiłoby to naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego o istotnym dla wyniku sprawy charakterze. Sytuacja taka jednak nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, który po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji organu I instancji potraktował sytuację strony, jako nie wyjaśnioną należycie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto dokonanie niezbędnej oceny stanu faktycznego na poziomie organu II instancji powodowałby de facto pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy. Zwrócić uwagę należy, iż starosta, a w przypadku kontrolowanej sprawy - Prezydent Miasta T., na podstawie regulacji zawartej w art. 193 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej działa w ramach przyznanego mu uprawnienia o charakterze dyskrecjonalnym. Nie jest bowiem zobowiązany lecz uprawniony do zastosowania wobec stron postępowania dobrodziejstwa wynikającego z treści uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszonej przez rodziców (Dz. Urz. Województwa [...] z [...] Nr [...]). Decyzja organu I instancji nie była więc decyzją związaną lecz wydaną w ramach uznania administracyjnego. Przypomnieć tu trzeba, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność, a obowiązkiem organu jest załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Kontrolując decyzję uznaniową należy ustalić, czy organ nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem i czy właściwie ocenił stan faktyczny, a także czy należycie uzasadnił wydane rozstrzygnięcie. W usuniętej z obrotu decyzji organu I instancji w miejsce zastosowanego dotychczasowo wobec stron postępowania dobrodziejstwa wynikającego z cytowanej wyżej uchwały Rady Miasta T. wprowadzono inny, możliwy sposób wykonania przez strony nałożonego na nich obowiązku. Motywy, jakimi kierował się organ dokonując jednego z możliwych wyborów powinny tym samym zostać przedstawione w sposób przekonywujący i racjonalny po to, by móc ocenić prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy w aspekcie obu interesów (słusznego interesu strony i społecznego) uwypuklonych w treści art. 7 k.p.a. Organ obowiązany jest także uzasadnić, w czym przejawia się interes społeczny, a nadto, w przypadku nieskorzystania z najdalej idącego złagodzenia skutków nałożonego na strony obowiązku, logicznie wytłumaczyć z jakich względów sprawa nie mogła zostać załatwiona w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela. Ustalenie powyższe powinno przede wszystkim uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy. Dopiero szczegółowa, a nadto przekonywująco uzasadniona ocena sytuacji strony skarżącej (życiowej, materialnej i zdrowotnej) mogłaby świadczyć o właściwym załatwieniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko Kolegium, iż trudno jest na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a nadto wywodów organu I instancji ocenić przyczyny z jakich wydano decyzję o takiej, a nie innej treści. Wyrażone przez organ stanowisko nie jest wystarczającym wyjaśnieniem przyczyn nie skorzystania z innych możliwości, jakie daje organowi przepis art. 193 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i wymaga ich ponownego zbadania. Konieczność wszechstronnej analizy sytuacji skarżących spełnia przesłankę warunkującą wydanie decyzji organu II instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do stanowiska skarżących prezentowanych w skardze, zauważyć trzeba, że rozstrzygnięcie organu II instancji odpowiada w istocie ich intencjom. Co prawda kwestionowali oni generalnie zasadność obciążenia ich odpłatnością za pobyt dziecka w pogotowiu rodzinnym ze względu na niezasadność postanowienia Sądu Rejonowego. Kwestia ta jednak nie mogła stanowić przedmiotu kontroli ani Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tej, konkretnej sprawie, a tym bardziej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który jako sąd administracyjny powołany został do kontroli działań organów administracji, a nie działań podejmowanych przed sądami powszechnymi. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 kpa, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.