II OSK 177/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 574/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 574/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, [...] Sp. z o.o. Sp. k z siedzibą w W. wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy ze zgłoszeniem wykonania "instalacji tablicy reklamowej wraz z oświetleniem z przyłączeniem od instalacji elektrycznej", na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wniósł sprzeciw do wykonania ww. robót budowlanych wskazując, iż planowane roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż zgłoszenie przewiduje posadowienie nośnika reklamowego na działce położonej w obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Poza tym, jak wynika z uzasadnienia decyzji zgłoszona budowa została już wykonana 3 października 2011 r. i w sprawie tej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. nakazał rozbiórkę. Pismem z dnia 29 listopada 2012 r. [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] października 2012 r. do Wojewody Mazowieckiego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca w art. 29-31 Prawa budowlanego przewidział wyjątki od ww. zasady, jednak budowa części obiektów oraz wykonywanie części robót wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Organ przytoczył treść art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego zgodnie z którym organ administracji publicznej ma kompetencję do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych w zgłoszeniu. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Organ wskazał, że przepisy prawa przewidują dwa odrębne powody sprzeciwu. Pierwszym, zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego jest niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ postanowieniem. Drugim rodzajem sprzeciwu – mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie – jest zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych. Organ I instancji wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż zgłoszenie przewiduje posadowienie nośnika reklamowego na działce położonej w obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Ponadto, z opisu technicznego ww. inwestycji wynika, że prace budowlane podejmowane przez inwestora będą polegały na wykonaniu nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, a nie tylko jego instalację czy remont. Projektowane urządzenie reklamowe będzie usytuowane w terenie, który został wpisany do rejestru zabytków. Organ wskazał, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] leży w obszarze wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...], co oznacza, że teren, na którym planowana jest inwestycja jest pod ochroną konserwatorską, w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Z tego względu organ stwierdził, że w omawianym przypadku nie ma zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane "prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków". Zdaniem Wojewody z przedłożonej dokumentacji projektowej wynika, iż proponowana tablica reklamowa stanowi wolnostojący trwale związany z gruntem obiekt w pełni samodzielny i niepowiązany technicznie z innym obiektem budowlanym. Wielkość projektowanego urządzenia reklamowego, jego masa całkowita, jak i sposób osadzenia na gruncie świadczą o tym, iż zgłoszona inwestycja jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego tj. "wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym". Taka kwalifikacja ww. inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Pismem z dnia 13 lutego 2013 r. [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 574/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wobec ustalenia, iż zgłoszenie przewiduje posadowienie nośnika reklamowego na działce położonej w obszarze wpisanym do rejestru zabytków słusznie organy stwierdziły, że nie ma zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika bowiem, że działka nr ew. [...] z obrębu [...] leży w obszarze wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...], co oznacza, że teren, na którym planowana jest inwestycja jest pod ochroną konserwatorską, w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Jak słusznie zauważył organ zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Odnosząc się do dokonanej przez organy kwalifikacji zgłoszonych przez skarżącą robót budowlanych Sąd wskazał, że w myśl art. 3 pkt 3 ustawy do budowli, przez które rozumie się obiekt budowlany niebędące budynkiem lub obiektem małej architektury, stanowiące zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy obiekty budowlane, zalicza się wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Dokonując zatem interpretacji art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, przyjąć trzeba, że przepis ten nie ma zastosowania do urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy. Jako wyjątek od reguły ustalonej w art. 28 ust. 1 ustawy nie może on bowiem podlegać wykładni rozszerzającej. Pojęcie "instalowania", które zostało w nim użyte uznać należy za adekwatne dla określenia robót budowlanych wykonywanych na obiektach budowlanych lub polegających na wykonaniu urządzenia usytuowanego na gruncie, ale niezwiązanego z nim w sposób trwały podczas, gdy pojęcie "budowy" odnieść należy między innymi do wykonania w określonym miejscu budowli w postaci wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego. Czym innym jest instalowanie urządzenia reklamowego, a czym innym jego budowa jako urządzenia wolnostojącego trwale związanego z gruntem. W niniejszej sprawie z przedłożonej dokumentacji projektowej wynika, iż proponowana tablica reklamowa stanowi wolnostojący trwale związany z gruntem obiekt w pełni samodzielny i niepowiązany technicznie z innym obiektem budowlanym. Winyl reklamowy w tablicy mocowany ma być do elementów stalowych i posiadać zamocowanie w formie 10 bloczków żelbetowych. Ponadto, z opisu technicznego ww. inwestycji wynika, że prace budowlane podejmowane przez inwestora będą polegały na wykonaniu nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, a nie tylko na jego instalacji czy remoncie. W przypadku urządzeń reklamowych, dla ustalenia, czy dotyczące ich roboty budowlane mieszczą się w zakresie robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, czy też stanowią budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, polegającą na wykonaniu w określonym miejscu wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, która nie została objęta zakresem art. 29 ust. 1 ustawy, istotne jest ustalenie, czy planowane prace zmierzają do wykonania urządzenia reklamowego będącego budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy. Zasadnicze znaczenie w tym przypadku będą zatem miały parametry techniczne urządzenia, a zwłaszcza jego wielkość i sposób związania z gruntem. O tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem w istocie decydują jego parametry techniczne, tj. czy jego wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego związania z gruntem. W przedmiotowej sprawie zarówno wielkość projektowanego urządzenia reklamowego, jak i jego masa całkowita, i sposób osadzenia na gruncie świadczą o tym, iż zgłoszona inwestycja jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. "wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym". Prawidłowo zatem organy stwierdziły, że taka kwalifikacja ww. inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Uzasadniało to wniesienie sprzeciwu do dokonanego przez skarżącego zgłoszenia. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 października 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 391 § 1 pkt 1, art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo iż wydana decyzja wnosząca sprzeciw do zgłoszonych robót nie wymagających pozwolenia na budowę, a następnie decyzja Wojewody Mazowieckiego dotknięte były naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy, 2. art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak oceny przez WSA w Warszawie zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem; 4. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie przez WSA w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi; 5. art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt spraw; 6. art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez WSA w Warszawie postępowania wyjaśniającego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna pozbawiona jest całkowicie usprawiedliwionych podstaw, jeżeli zważy się, że zgłoszenia dokonano w dniu 19 października 2012 r., a tablica reklamowa objęta tym zgłoszeniem faktycznie stoi na gruncie od 3 października 2011 r., jak ustaliły organy nadzoru budowlanego, wydając decyzją z dnia [...] października 2012 r. nakaz rozbiórki. Zarzuty skargi kasacyjnej oczywiście nie uwzględniają powyższych okoliczności, które świadczą o tym, że samo dokonanie zgłoszenia było już bezprzedmiotowe, bowiem naruszało art. 30 ust. 5 obowiązujący w tym zakresie. Trudno w tej sprawie rozważać czy został naruszony art. 391 § 1 k.p.a., skoro dokonano zgłoszenia w sprawie budowy, która została wykonana wcześniej niż dokonano zgłoszenia. W istocie organ pierwszej instancji nie doręczył decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jak sobie tego życzyła strona. Jednak to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, nie pozbawiło strony też jej uprawnień procesowych oraz nie oznacza, że decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna z prawem. Poza tym przepis art. 391 k.p.a. jest przepisem stosunkowo niedawno wprowadzonym do Kodeksu postępowania administracyjnego i stosunkowo rzadko mającym zastosowanie w praktyce. Natomiast wniosek strony o doręczanie korespondencji drogą elektroniczną zamieszczony w tekście pisma z dnia 15 października 2012 r., mógł zostać nie zauważony przez czytających to pismo. Zarzut naruszenia art. 391 k.p.a. znalazł swoje odzwierciedlenie nieomalże w całym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kosztem braku uzasadnienia pozostałych zarzutów, które zostały sformułowane w petitum skargi kasacyjnej w oderwaniu od rzeczywistości, stanu faktycznego sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżany wyrok został wydany zgodnie z prawem i żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie daje podstaw do jego wzruszenia. Tego typu tablica reklamowa (nośnik reklamowy), zgodnie ze stanowiskiem organów i Sądu pierwszej instancji, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a wcześniej pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, bowiem teren na którym miał być usytuowany podlegał ochronie konserwatorskiej (art. 39 ust. 1 Pr. bud.). Z powyższym stanowiskiem należy zgodzić się w całej rozciągłości. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.