II SA/Kr 807/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi Z.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Z.L kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalno – usługowego wraz z jego rozbudową (dobudowa oficyny) z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługowe na działce nr [...] i [...] obr. [...] w K". W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku uchylenia poprzednich decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. obecnie przeprowadzona została dodatkowa, szczegółowa analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz sporządzony został oparciu o jej wyniki, nowy skorygowany projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy podpisany przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. W toku postępowania uzyskano wymagane opinie i wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. . Ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Do przedmiotowej decyzji dołączono załącznik Nr 1 w postaci określenia warunków zabudowy tj. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu, warunki i zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Od tej decyzji odwołanie wniosła Z.L. , domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja została oparta na błędnie wykonanej analizie. Pomimo prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego w rzeczywistości autorka analizy warunki zabudowy dla planowanej inwestycji określiła na podstawie wybranych nieruchomości znajdujących się na analizowanym terenie. Wszystkie wskaźniki zostały określone na zasadzie odstępstwa, a taki sposób ustalania stanowi sytuację wyjątkową wymagającą szczegółowego uzasadnienia. Po przeprowadzeniu procedury odwoławczej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [..] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla wyżej wymienionej inwestycji tj. pkt II 1.d. załącznika nr 1 do decyzji nr [...] PN ."Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu" i ustala wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanej inwestycji na wielkość mieszczącą się w przedziale od 9,5 m do 10,5 m, w pozostałym zakresie utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji co do zasady uwzględnia sposób zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, w tym gabaryty zabudowy sąsiedniej. Jak wynika z analizy, w przedmiocie ustalenia dla zamierzonej inwestycji linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, nawiązano do zabudowy na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] , co uzasadnione zostało w treści analizy. Ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji mieszczą się w parametrach i wielkościach istniejącej już w obszarze analizowanym zabudowy. Z analizy wynika, że szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym są zróżnicowane i wahają się od 8 m – budynki na działkach nr [...] ,[...] do 14 m – budynek na działce nr [...] , a nawet 16 m – budynek na działce nr [...] . Mając na uwadze istniejące uwarunkowania przestrzenne – kształt i wymiary terenu inwestycji, w przedmiotowym przypadku, jak uzasadniono w analizie, właściwym będzie wyznaczenie szerokości elewacji frontowej jako kontynuacji szerokości elewacji frontowej istniejącego budynku na działce nr [...] . Zdaniem analizującego kryterium dla kształtowania wysokości dla projektowanej inwestycji powinna stanowić wysokość tych budynków zlokalizowanych w bliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, które z racji swojego usytuowania w stosunku do wnioskowanego terenu oraz wysokości oddziaływają na niego przestrzennie. W związku z powyższym wyznaczono wysokość na poziomie 10,3 m co jest średnią wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej dla zabudowy zlokalizowanej w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji. Równocześnie na podstawie wyników analizy za właściwe uznano dopuszczenie dla wyznaczonej wysokości tolerancji wynoszącej do +/- 0,5 m, ze względu na rozwiązania techniczne lub technologiczne. Organ wskazał jednak, że w § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie ma mowy o możliwości wyznaczenia parametrów przy jednoczesnym dopuszczeniu tolerancji ze względów technicznych +/- 0,5m. Dopuszcza się natomiast możliwość wyznaczenia parametru wysokości "od – do", oczywiście wskaźniki tak ustalone nie mogą od siebie zbytnio odbiegać. W związku z powyższym mając na uwadze wyniki analizy SKO w K. ustaliło wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji na wielkość mieszczącą się w przedziale od 9, 5 m do 10, 5 m. W obszarze analizowanym stwierdzono występowanie dachów o zróżnicowanej geometrii, z przewagą jednak dachów dwuspadowych. Niemniej skoro w obszarze analizowanym zaobserwowano również dachy płaskie, a przepisy nie formułują w tym przypadku ścisłych reguł dopuszczalne jest, ustalenie takie jak w zaskarżonej decyzji. Ponadto do decyzji dołączono zgodnie z wymogiem § 9 rozporządzenia jako załącznik nr 1 zawierający "warunki zabudowy", załącznik nr 2 zawierający część graficzną decyzji oraz załączniki nr 3 i 4 odnoszące się do analizy: część tekstową i graficzną wyników analizy. W toku postępowania uzyskano też wymagane opinie. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z.L. , reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: 1/ art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji zmieniającej decyzję organu I instancji bez udziału w postępowaniu osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów; 2/ art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zmianę parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i wydanie decyzji bez uprzedniego zaopiniowania projektu decyzji i zajęcia stanowiska przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K; 3/ art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 1 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zmianę parametru wysokości górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób sprzeczny z wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno – architektonicznej; 4/ art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji częściowo uchylającej decyzję organu I instancji i ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sytuacji, kiedy zachodziły przesłanki do uchylenia całości decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy; 5/ art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy w sprawie niezbędne jest częściowe uzupełnienie analizy urbanistyczno – architektonicznej, co stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że w toku postępowania przed organem I instancji, na podstawie art. 50 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskano uzgodnienie projektu decyzji z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K,. . Organ II instancji, w toku postępowania dokonał zmiany parametru wysokości elewacji frontowej, a więc przed wydaniem decyzji powinien był uzyskać na podstawie powołanego wyżej przepisu uzgodnienie dokonanej zmiany. Przepis art. 50 ust. 4 ustawy formułuje obowiązek sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy przez osobę wpisaną na stosowną listę samorządu zawodowego. Mając na uwadze, że organ II instancji jedynie we własnym zakresie dokonał zmian w sposobie ustalenia parametru wysokości elewacji frontowej, bez udziału osoby wpisanej na stosowną listę stwierdzić należy, że ten sposób zachowania organu II instancji naruszył obowiązek udziału osoby posiadającej odpowiednie wykształcenie i kwalifikacje w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto sposób wyznaczenia przez organ II instancji parametru wysokości elewacji frontowej jest sprzeczny z wynikami analizy urbanistyczno – architektonicznej. Podkreślić bowiem należy, że z treści analizy wynika, że wysokość elewacji frontowej powinna zostać ustalona na poziomie 10,3 metra z tolerancją plus minus 0,5 metra, co oznacza, iż dopuszczalna wysokość budynku powinna mieścić się w przedziale od 9,8 metra do 10,8 metra. Organ II instancji zmieniając zapis decyzji organu I instancji wskazał, że wysokość elewacji frontowej planowanej inwestycji powinna mieścić się w przedziale od 9,5 metra do 10,5 metra. Z powyższego wprost wynika, że organ II instancji, wbrew zapisom analizy dopuścił realizację budynku niższego. Mając na uwadze, że to analiza urbanistyczno – architektoniczna stanowi podstawę do określenia warunków zabudowy nowo planowanej inwestycji to wskazane w decyzji ustalającej warunki zabudowy parametry powinny mieścić się w tych określonych w analizie. W przedmiotowej sprawie bez wątpienia określony przez SKO przedział wysokości elewacji nie mieści się w tym, który został ustalony w oparciu o analizę. Zachodzi więc ryzyko, że nowo postały obiekt nie będzie spełniał wszystkich zasad ładu przestrzennego. Skoro organ II instancji uznał, że konieczne jest skorygowanie parametru dotyczącego wysokości elewacji frontowej nowej inwestycji to zachodziła przesłanka do uchylenia całości decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta K. , którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalno – usługowego wraz z jego rozbudową, w części dotyczącej ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla wyżej wymienionej inwestycji. Wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, która nie spełnia kryteriów z art. 61 ustawy oraz błędnie lub dowolnie określa parametry, o których mowa w rozporządzeniu, jest decyzją, która narusza bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. W rozpoznawanej sprawie SKO w K. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji wskazując, że nie może być ona wyznaczona przy dopuszczeniu tolerancji +/- 0,5 m. Wskazać w tym miejscu należy, że twierdzenia organu II instancji w tym zakresie nie są prawidłowe. Zgodnie z dyspozycją § 7 wyżej wymienionego rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji przyszłej inwestycji budowlanej jest jednym z parametrów nowej zabudowy, która powinna być określona w decyzji o warunkach zabudowy w sposób konkretny. Zachowanie ładu architektonicznego, co jest nadrzędnym celem decyzji o warunkach zabudowy wymaga bowiem konkretnego określenia wysokości przyszłej inwestycji budowlanej. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie stoi jednak w sprzeczności z przepisami, określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego i prawidłowego określenia tych wysokości. Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie ma przy tym znaczenia czy wielkości o których mowa są określone od minimalnej do maksymalnej, czy tak jak zostało to uczynione w decyzji organu I instancji określone na wyznaczonym poziomie z dopuszczeniem tolerancji. Bowiem ta wskazana tolerancja to nic innego jak oznaczenie wysokości od minimalnej do maksymalnej, zapisanej jedynie w inny graficznie sposób. Organ II instancji określając w swojej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na wielkość mieszczącą się w przedziale od 9,5 metra do 10,5 metra zrobił to nieprawidłowo. Kierując się wynikami analizy dokonanej przez organ I instancji należy stwierdzić, że wysokość ustalona na poziomie 10,3 metra z dopuszczeniem tolerancji do +/- 0,5 metra to wielkość od 9,8 metra do 10,8 metra, a nie wielkości błędnie wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jeżeli organ II instancji chciał ustalić wysokość górnej elewacji frontowej na innym poziomie powinien w tym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a przede wszystkim powtórzyć dokonaną analizę urbanistyczno – architektoniczną i przeprowadzić ją zgodnie z wymaganiami ustalonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli między innymi po uzyskaniu wymaganych tą ustawą opinii. Pamiętać bowiem należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ma obowiązek – po prawidłowym wniesieniu odwołania - ponownego merytorycznego zbadania danej sprawy. Analiza art. 138 § 1 K.p.a. prowadzi do wniosku, że merytoryczne rozpoznawanie sprawy powinno być traktowane jako podstawowy zakres funkcjonowania organu odwoławczego. Art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy utrzymuje zaskarżoną decyzję (po stwierdzeniu braku wad w samej decyzji oraz postępowaniu poprzedzającym jej wydanie). Punkt 2 powołanego przepisu wskazuje zaś, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka merytorycznie w sprawie. Tym samym przepisy nie tylko pozwalają, ale i wskazują na powinność merytorycznej zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy w przypadku, gdy nie można utrzymać decyzji organu I instancji w mocy oraz nie jest uzasadnionym jej uchylanie wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.