III SA/Gd 538/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak ( spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 16 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 2 listopada 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej D. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 2 listopada 2012r. Wójt Gminy , działając na podstawie art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) odmówił stwierdzenia wygaśnięcia wydanych przez siebie trzech zezwoleń z dnia 13 czerwca 2012 r., ważnych do 30 czerwca 2016r., na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu gastronomicznym P.H.U. D. D. w O.. Organ wskazał, że przypadki wygaśnięcia zezwoleń enumeratywnie wyliczono w art. 18 ust. 12 pkt 1-5 przywołanej ustawy. Zawieszenie działalności gospodarczej nie powoduje fizycznej likwidacji punktu sprzedaży. Zezwolenia wydawane są zgodnie z prawem na okres nie krótszy niż 4 lata. Uwzględnienie wniosku o wygaśnięcie zezwoleń byłoby sprzeczne z obowiązkiem składania oświadczenia zgodnie z art. 111 ust. 4 przedmiotowej ustawy , ponieważ przedsiębiorca cały czas ma zarejestrowaną działalność gospodarczą. Zawieszenie działalności gospodarczej nie może powodować uchylania się od obowiązku wykazania faktycznych obrotów z tytułu sprzedaży napojów alkoholowych, co jest potrzebne do naliczenia opłat za zezwolenia na następny rok kalendarzowy. Nie można rozdzielić likwidacji punktu sprzedaży od likwidacji działalności gospodarczej, w której to tylko przypadku można mówić o zaistnieniu przesłanek z art. 18 ust. 12 pkt 1 cytowanej ustawy. Decyzją z dnia 16 maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania D. D., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy . W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z przepisów art. 18 ust. 1-3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika, że zezwolenie na sprzedaż alkoholu jest decyzją , którą wydaje się dla indywidualnie oznaczonej osoby (fizycznej lub prawnej) i dla konkretnie określonego miejsca. Tylko zmiana jednego z tych elementów skutkuje wygaśnięciem zezwolenia z mocy art. 18 ust. 12 ustawy. Wygaśnięcie zezwolenia zatem powoduje zmiana podmiotu gospodarczego prowadzącego działalność, zmiana rodzaju tej działalności lub likwidacja konkretnego punktu sprzedaży ujętego w zezwoleniu. Przez likwidację punktu sprzedaży należy rozumieć zarówno zakończenie działalności przez przedsiębiorcę, jak i fizyczną utratę bytu przez punkt sprzedaży. Nie można uznać za likwidację punktu sprzedaży jego chwilowego zamknięcia, wynikającego np. z nakazu organów nadzoru budowlanego, przeprowadzenia określonych prac remontowych lub z nakazu władz sanitarnych zamontowania określonych urządzeń. Nie można też mówić o likwidacji punktu sprzedaży w przypadku zawieszenia prowadzenia działalności w związku z jej sezonowym charakterem, wobec czego w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku D. D. zarzuciła błędną wykładnię art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz nieuwzględnienie prawa przedsiębiorcy do zrzeczenia się w każdym czasie uprawnień wynikających z aktu administracyjnego. Ponadto podniosła zarzut naruszenia art. 6 ust. 2, art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez uzależnienie przez organy wydania decyzji o wygaszeniu zezwoleń od likwidacji działalności gospodarczej, która to okoliczność nie jest przewidziana przepisami prawa, art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a oraz art. 2 , art. 7, art. 22, art. 31 ust. 2 i art. 32 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej nie było przyczyn merytorycznych, z powodu których organy odmawiały jej prawa do zrzeczenia się uprawnień nadanych w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie na sprzedaż alkoholu jest uprawnieniem wydawanym przedsiębiorcy przez organy administracji. Zdaniem skarżącej konstrukcja art. 18 ust. 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nakłada na organ wyłącznie obowiązek wydania zezwolenia przedsiębiorcy na okres nie krótszy niż cztery lata. Natomiast organy obu instancji w wyniku błędnej interpretacji przepisów nakładają na skarżącą obowiązek prowadzenia sprzedaży alkoholu w okresie nadania uprawnień, tj. do 30 czerwca 2016 roku lub warunkują wygaszenie tych uprawnień od całkowitej likwidacji działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą. Podała, że art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy w żaden sposób nie reguluje, z jakiej przyczyny ani też na jaki minimalny okres przedsiębiorca winien dokonać likwidacji punktu sprzedaży, aby organ właściwy do wygaszenia zezwoleń wydał decyzje o wygaszeniu zezwoleń. Przepis ten ani też inne okoliczności prawne nie stwarzają dodatkowych uwarunkowań w tym zakresie. Dalej skarżąca wskazała, że w okresie zawieszenia działalności gospodarczej nie ma możliwości prowadzenia jakiejkolwiek sprzedaży, w tym także alkoholu. Wynika to wprost z art. 14a ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zatem nie ma możliwości prawnych korzystania z zezwoleń na sprzedaż alkoholu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( tj. Dz.U. z 2012 r. poz.1356 ), zwana dalej "ustawą" stanowi w art. 18 ust. 1, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas oznaczony, nie krótszy niż 4 lata, a w przypadku sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży - nie krótszy niż 2 lata ( art. 18 ust.9 ustawy). Zgodnie z art. 18 ust. 12 ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wygasa w przypadku: 1) likwidacji punktu sprzedaży; 2) upływu terminu ważności zezwolenia; 3) zmiany rodzaju działalności punktu sprzedaży; 4) zmiany składu osobowego wspólników spółki cywilnej; 5) niezłożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 111 ust. 4, lub niedokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5 w terminach, o których mowa w art. 111 ust. 7. Organy odmówiły stwierdzenia wygaśnięcia zezwoleń stwierdzając, że zawieszenie wykonywania przez skarżącą działalności gospodarczej nie jest likwidacją punktu sprzedaży, o jakim mowa w art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy , nie jest nim też chwilowe jego zamknięcie. Organ I instancji ponadto twierdził, że uwzględnienie wniosku o wygaśnięcie zezwoleń byłoby sprzeczne z obowiązkiem składania przez przedsiębiorcę oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim , która to wartość ma wpływ na wysokość opłaty za korzystanie z zezwolenia. Ustawa nie zawiera definicji "likwidacji punktu sprzedaży". Należy mieć na uwadze, że – skoro zezwolenie na sprzedaż alkoholu związane jest z "punktem sprzedaży" ( art. 18 ust.1 ustawy), to likwidacja punktu sprzedaży dotyczy nie jakiegokolwiek punktu sprzedaży, lecz punktu sprzedaży alkoholu. Pojęcie "likwidacja" jest synonimem słów "rezygnacja, wstrzymanie, wycofanie, zaprzestanie". Słownik Języka Polskiego PWN pod red. M. Szymczaka ( tom L-P, Wydawnictwo Naukowe PWN ,Warszawa 2002 r., str. 33) podaje , że "likwidacja" to "zniesienie, usunięcie, rozwiązanie", a "likwidować"- "zwijać, usuwać coś, pozbywać się czegoś , uwalniać się od czegoś" Tak więc likwidacja punktu sprzedaży alkoholu powinna być rozumiana jako rezygnacja ze sprzedaży alkoholu, zaprzestanie sprzedaży alkoholu w danym miejscu ( punkcie sprzedaży). Przepisy prawa nie zabraniają przedsiębiorcy rezygnacji ze sprzedaży alkoholu ; wniosku takiego nie można wysnuć z unormowania art. 18 ust. 9 ustawy, z którego wynika, że zezwolenie wydaje się na czas oznaczony, nie krótszy niż 4 lata. Przepisy nie zabraniają likwidacji punktu sprzedaży alkoholu i ponownego jego powstania w tym samym miejscu i prowadzenia go przez tego samego przedsiębiorcę. Przepisami takimi nie jest ani przepis art. 18 ust. 9 ustawy, określający czas , na jaki zezwolenie na sprzedaż alkoholu powinno być wydane, ani przepisy nakazujące przedsiębiorcy , prowadzącemu sprzedaż napojów alkoholowych w roku poprzednim do złożenia oświadczenia o wartości sprzedaży napojów alkoholowych, od czego uzależniona jest wysokość opłaty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu ( art. 111 ust. 4 i 5 ustawy). W aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej, że z dniem 3 września 2012 r. likwiduje punkt sprzedaży alkoholu w O.. Z akt wynika też fakt zaprzestania sprzedaży alkoholu w przedmiotowym punkcie sprzedaży oraz fakt zawieszenia wykonywania przez skarżącą działalności gospodarczej od dnia 3 września 2012 r. Zauważyć należy, że nie można wyprowadzać wniosku o niezaistnieniu likwidacji punktu sprzedaży alkoholu z faktu jedynie zawieszenia, a nie zakończenia działalności gospodarczej. Zawieszenie działalności gospodarczej oznacza niemożliwość wykonywania takiej działalności. Wynika to z art. 14a ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( tj. Dz.U. z 2010 r., nr 220, poz.1447 ze zm.), normującej zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. Przepis ten stanowi, że w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. W ocenie Sądu zadeklarowanie przez przedsiębiorcę braku woli prowadzenia sprzedaży alkoholu w danym lokalu i faktyczne zaprzestanie tej sprzedaży ( co w sprawie niniejszej miało miejsce ) należy uznać za likwidację punktu sprzedaży alkoholu, o jakim mowa w art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy. Należy mieć na uwadze, że w przypadku wygaśnięcia zezwolenia wskutek likwidacji punktu sprzedaży przedsiębiorca , mający zamiar ponownie w tym samym miejscu (lokalu) sprzedawać alkohol , musiałby uzyskać nowe zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych , dotyczące nowego punktu sprzedaży. Ewentualne stwierdzenie wygaśnięcia zezwoleń w terminie późniejszym nie czyni niniejszego postępowania bezprzedmiotowym. Mając na uwadze powyższe Sąd, stwierdzając naruszenie przez organy art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na uwadze powyższe rozważania. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 §1 p.p.s.a.