I SA/Wa 477/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] stycznia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu odwołania S. W. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmawiającej wznowienia z jej wniosku postępowania zakończonego decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z [...] czerwca 1961 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z [...] czerwca 1961 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta P., działając na podstawie przepisów dekretu z 10 grudnia 1952 r. o wykańczaniu budowy i nadbudowie niektórych budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1952 r., Nr 49, poz. 325 ze zm.) orzekło, że budynek mieszkalny wykończony przez Zakłady [...] w P., położony w P. przy ul. [...], stanowiący własność Z. G., przeszedł na własność [...] Zakładów [...] w P. wraz z gruntem (którego stanowił część składową) obejmującym parcelę nr [...] o pow. [...] m2 i część parceli nr [...] o pow. [...] m2, za odszkodowaniem na rzecz właścicielki w kwocie [...] zł. Pismem z 2 stycznia 2009 r., uzupełnionym pismami z 14 stycznia 2009 r. i z 9 września 2009 r. S. W., następczyni prawna Z.G. byłej właścicielki przejętej nieruchomości (postanowienie Sądu Powiatowego dla m. P. z [...] lipca 1961 r. sygn. akt [...]) wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 i § 3 kpa, postępowania celem uchylenia decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z [...] czerwca 1961 r. W uzasadnieniu żądania wskazała, iż wniosek jest zasadny z uwagi na odnalezienie w dniu 19 grudnia 2008 r. w Archiwum Urzędu Miasta P. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. – Wydział Budownictwa znak: [...] z [...] sierpnia 1953 r. oraz pisma [...] Zakładów [...] znak: [...] z [...] listopada 1955 r., dotyczącego ostatecznego odbioru budynku administracyjno - socjalnego przy ul. [...]. W ocenie wnioskodawczyni powyższe dokumenty potwierdzają, iż fakty istotne dla sprawy okazały się fałszywe. Decyzją z [...] stycznia 2010 r. Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z [...] czerwca 1961 r. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, że S. W. stwierdziła, iż decyzja z [...] sierpnia 1953 r. nie była jej znana do 19 grudnia 2008 r., akta znaleziono 16 grudnia 2008 r., a podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało do organu, który wydał decyzję w I instancji [...] stycznia i [...] stycznia 2009 r. Wojewoda wskazał, także, iż wniosek S. W. z 2 stycznia 2009 r. o wznowienie postępowania został nadany 5 stycznia 2009 r. (data stempla pocztowego). Jednocześnie Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 kpa, na którą to przesłankę wznowienia powołuje się konsekwentnie S. W., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności taktyczne, okazały się fałszywe. Sfałszowanie dowodu musi być jednak potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Strona musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. Nie jest bowiem rzeczą organu administracji przeprowadzenie takiego dowodu we własnym zakresie. S. W. takiego orzeczenia sądowego nie przedstawiła. Organ wojewódzki nie znalazł podstaw do zastosowania art. 145 § 2 kpa, który dotyczy możliwości wznowienia postępowania jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, jeżeli jest ono oczywiste, a wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że w związku z faktem, że mimo wskazania podstawy wznowienia opartej na art. 145 § 1 pkt 1 kpa S. W. wskazuje na odnalezieniu dokumentów w Archiwum Urzędu Miasta P. tj. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] sierpnia 1953 r., co mogłoby wskazać na podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, - to decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] sierpnia 1953 r. była znana organowi w toku postępowania o przejęcie nieruchomości i nie może zatem stanowić nowych istotnych okoliczności faktycznych czy dowodów, które wyszły na jaw i nie były znane organowi w chwili wydawania decyzji z [...] czerwca 1961 r. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2010 r. złożyła S. W. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że żądanie wznowienia opiera się na art. 145 § 1 pkt 1 i § 3 kpa, a nie art. 145 § 2 kpa, gdyż strona nigdy nie powoływała się na fakt sfałszowania dokumentów. Jednocześnie odwołując się stwierdziła, iż "podanie o wznowienie postępowania związane jest z odnalezieniem decyzji z [...] sierpnia 1953". Po rozpatrzeniu wniosku oraz całości akt sprawy oraz mając na uwadze, iż obecnie właściwym w sprawie jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej organ ten wskazał, że zgodnie z treścią art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W myśl zaś art. 149 § 3 kpa odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji w/g stanu prawnego (na dzień wydania decyzji Wojewody [...] z [...].01.2010 r.). Minister wyjaśnił, że złożenie przez wnioskodawcę żądania o wznowienie postępowania obliguje właściwy organ do wszczęcia postępowania wstępnego, które poprzedza właściwe postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Na etapie tego postępowania organ administracji jest przede wszystkim zobligowany do ustalenia, czy wniosek złożony został przez uprawniony do tego podmiot oraz, czy zachowany został ustawowy termin jego wniesienia, a także podjąć czynności wstępne, mające na celu wyjaśnienie wskazanych przez wnioskodawcę podstaw wznowienia. Merytoryczna ocena zasadności podniesionych przez wnioskodawcę podstaw wznowienia, jak również prawidłowości decyzji kończącej postępowanie objęte wnioskiem wznowieniowym następuje natomiast już na etapie wznowionego postępowania. Postępowanie wstępne, poprzedzające właściwe postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu jedynie ustalenie formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania, takich jak interes prawny wnoszącego oraz zachowanie ustawowego terminu do wystąpienia z podaniem o wznowienie, albo też, ale tylko w wyjątkowych sytuacjach, bezwzględne ustalenie, iż brak jest ustawowej przyczyny wznowienia lub w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Minister podkreślił, że odmowa wznowienia postępowania dopuszczalna jest jedynie wyjątkowo, gdy z twierdzeń zawartych w podaniu o wznowienie wynika, że istnieje absolutne małe prawdopodobieństwo stwierdzenia przyczyn wznowienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.06. 2010 r. sygn. akt II OSK 965/2009, opubl. Lex Polonica nr 2335313, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.04.2010 r. sygn. akt I OSK 938/2009 Lex Polonica nr 2265252). Zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak również w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] S. W. stwierdziła, iż żądanie wznowienia postępowania opiera na art. 145 § 1 pkt 1 i art. 145 § 3 kpa, wskazując jednocześnie, iż wnioskodawczyni nigdy nie powoływała się na sfałszowanie dokumentów. Mając na uwadze, że Wojewoda [...] w toku postępowania wstępnego przeprowadził wszelkie możliwe działania celem ustalenia rzeczywistego zakresu żądania strony, Minister stwierdził, iż wskazane przez S. W. zarzuty nie mieszczą się w zakresie ustawowych przesłanek wznowienia postępowania, określonych w art. 145 § 1 kpa, co uzasadnia wydanie decyzji o odmowie wznowienia. Organ odwoławczy podziela stanowisko Wojewody [...], zgodnie z którym oparcie i żądania S. W. na art. 145 § 1 pkt 1 kpa, uzasadniałoby konieczność wykazania przez stronę, bądź to stwierdzenia sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa, orzeczeniem sądu lub innego organu, bądź wykazanie oczywistości tego sfałszowania lub popełnienia przestępstwa i jednoczesne wykazanie, że wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (art. 145 § 2 kpa). Odnosząc się natomiast do wniosku strony, o zastosowanie w niniejszej sprawie art. 145 § 3 kpa, zgodnie z którym z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa, wskazać należy, iż strona nie wykazała w jakikolwiek sposób, iż podjęcie postępowania przed właściwym sądem lub organem nie mogło być wszczęte, co wyłącza zastosowanie powyższej przesłanki w przedmiotowej sprawie. Minister podzielił również wyrażone przez Wojewodę stanowisko, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 145 § pkt 5 kpa, zgodnie z którym wznowienie postępowania następuje wówczas, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydal decyzję. Decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] sierpnia 1953 r. była znana organowi w toku postępowania o przejęcie nieruchomości i nie może zatem stanowić nowych istotnych okoliczności faktycznych czy dowodów, które wyszły na jaw i nie były znane organowi w chwili wydawania decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła S. W. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podała, że wnosiła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa i art. 145 § 3 kpa. Wskazała, że fakty objęte jej wnioskiem są całkowicie oczywiste, a sugestie organów o sfałszowaniu dokumentów są manipulacją. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Organ wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, przy czym nie odniósł się do kwestii terminu złożenia wniosku. Jednakże uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, o czym poniżej. Należy podkreślić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w przepisach prawa procesowego. W kodeksie postępowania administracyjnego przyjęto rozwiązanie wyczerpującego wyliczenia podstaw wznowienia postępowania. Oznacza to niedopuszczalność wznowienia postępowania na podstawie niewymienionej w art. art. 145 § 1, art. 145a §1 i art. 145b § 1 kpa. Po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie określonych w art. 145 § 1 kpa oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 kpa, a także czy pochodzi od strony. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2 wydanie, Warszawa 1998 r.). Organ obowiązany jest z urzędu zbadać zachowanie tego terminu. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania oraz niewskazanie przesłanek do wznowienia postępowania, są podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Należy tu wyjaśnić, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji przepis art. 149 § 3 kpa przewidywał dla odmowy wznowienia postępowania decyzyjną formę rozstrzygnięcia. Ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., przepis art. 149 § 3 kpa został zmieniony i stanowi, że odmowa wznowienia postępowania następuje w formie postanowienia. Jednakże zgodnie z art. 3 ustawy zmieniającej w sprawach w których do dnia wejścia w życie ustawy została wydana decyzja, a według nowej ustawy powinno być postanowienie właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja. Organy obydwu instancji zachowały więc prawidłowe formy rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie brak było podstaw do wznowienia postępowania z dwóch odrębnych przyczyn, tj. zarówno z powodu niedochowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, jak również z powodu braku ustawowego wskazania podstawy wznowienia. Jak wynika z akt sprawy, podanie o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z [...] czerwca 1961 r. zostało złożone przez skarżącą 2 stycznia 2009 r., a następnie było kilkakrotnie uzupełniane i precyzowane. Ze wszystkich pism skarżącej: z 2 i 14 stycznia 2009 r., z 30 lipca 2009 r. oraz z 9 września 2009 r., konsekwentnie wynika, że zapoznanie się przez skarżącą z decyzją z [...] sierpnia 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. nr [...] o przekazaniu [...] Zakładom [...] prawa do zastępczej odbudowy i wykończenia budynku przy ul. [...] w P., stanowiło w ocenie skarżącej, podstawę do uznania, że istotne dla sprawy okoliczności wynikające z decyzji z [...] czerwca 1960 r. okazały się fałszywe. Skarżąca podała, że o powyższej decyzji dowiedziała się z Archiwum m. P. 19 grudnia 2008 r. Jednakże - wbrew twierdzeniom skarżącej - o powyższej decyzji skarżąca miała wiedzę co najmniej od początku lat dziewięćdziesiątych (a być może jeszcze wcześniej). Otóż na treść decyzji z [...] sierpnia 1953 r. powołuje się w swoim uzasadnieniu decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z [...] czerwca 1961 r., którego postępowania zakończonego tą decyzją domaga się skarżąca. Skarżąca od lat 90. jest stroną różnych postępowań administracyjnych i sądowo administracyjnych dotyczących decyzji z [...] czerwca 1961 r. Już w 1991 r. decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1961 r., następnie 25 lutego 1993 r. Naczelny Sąd Administracyjny chylił decyzję Ministra. Decyzją z [...] grudnia 1995 Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że decyzja z [...] czerwca 1961 r. została wydana z naruszeniem prawa. W dniu 19 lutego 2002 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] czerwca 1961 r. Toczyły się również postępowania nadzorcze dotyczące decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] grudnia 1995 r., dotyczącej oceny legalności decyzji z [...] czerwca 1961 r., a także postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie – wyroki z 28 października 2002 r. w sprawie IV SA 4835/02 i z 23 czerwca 2006 r. w sprawie IVSA/Wa 406/06. We wszystkich tych postępowaniach uczestniczyła skarżąca. Należy podkreślić, że decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z [...] czerwca 1961 r. w swojej treści powołuje się na decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] sierpnia 1953 r. nr [...]. Opisuje się w niej, czego decyzja ta dotyczy i na jakiej podstawie prawnej została wydana. A więc już z treści decyzji z [...] czerwca 1961 r. strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję z 1953 r., w stopniu umożliwiającym sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie decyzja z [...] czerwca 1961 r. w swoim uzasadnieniu dokładnie opisuje decyzję z [...] sierpnia 1953 r., zarówno co do daty wydania, organu orzekającego, numeru decyzji, przedmiotu rozstrzygnięcia, podstawy prawnej, treści rozstrzygnięcia, opisu nieruchomości, której ona dotyczy, zakresu wykonanych robót, podmiotu wykonujący roboty, powołania na opinię rzeczoznawcy. Skoro co najmniej od początku lat 90. skarżąca podejmuje działania prawne przed organami administracji i sądami w sprawie dotyczącej decyzji z [...] czerwca 1961 r., to już z przyczyn powyżej omówionych znany jej był fakt wydania decyzji z [...] sierpnia 1953 r. i jej treść. Jak wskazuje sama skarżąca w piśmie z 9 września 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 1993 r. w sprawie I SA 395/92 na str. 6 uzasadnienia powołuje decyzję z [...] sierpnia 1953 r. Z wszystkich wyżej omówionych przyczyn twierdzenie skarżącej, że dopiero zapoznanie się z decyzją z [...] sierpnia 1953 r. w Archiwum Państwowym - w grudniu 2008 r. i pozwoliło jej na wniesienie podania o wznowienie, ze wskazaniem tej decyzji jako dowodu, na podstawie którego istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe, nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych zarówno, co do samego terminu (nie mieszczącego się w przepisie art. 148 § 1 kpa)uzyskania wiedzy o tym dokumencie, jak i twierdzeń co ustalenia na jego podstawie fałszywych okoliczności. Zważyć należy, że brakiem ustawowej podstawy wznowienia postępowania jest nie tylko sytuacja, gdy podanie w ogóle nie opiera się na jednej z podstaw wznowienia wskazanych w przepisie art. 145 § kpa, ale również gdy wprawdzie wskazuje na podstawę prawną, ale już z treści podania wynika, że powołane przez stronę przesłanki nie stanowią ustawowej podstawy wznowienia. Otóż w niniejszej sprawie skarżąca wprawdzie powołuje przepis art. 145 § 1 pkt 1 kpa i art. 145 § 3 kpa, ale przesłanki te rozumie jako: cyt ."W decyzji z [...] czerwca 1961 r. fałszywe powołano się na decyzję PWRN z [...].08.1953, przywołując tylko art. 5 dekretu z dn. 10.12.1952 Dz.U. nr 49 poz. 352 a zapominając, że decyzja z [...].8.1953 wymagała spełnienia art. 6 i 7 wyżej powołanego dekretu, które nie zostały zrealizowane, tak, że powoływanie się w decyzji z 1961 r. na decyzję z 1953 r. jest fałszywym dowodem" (pismo z 9 września2009 r.). Tak sformułowany zarzut zmierza de facto do kwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia decyzji z 1961 r. Nie mieści się więc w katalogu przesłanek z art. 145§ 1 pkt 1 kpa, ani tym bardziej w dyspozycji art. 145 § 3 kpa. W realiach niniejszej sprawy skarżąca rozumie przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 kpa jako powołanie się w decyzji administracyjnej na inną wydaną w granicach sprawy decyzję. Podsumowując, z przyczyn wyżej omówionych, stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie organów o odmowie wznowienia postępowania było prawidłowe. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.