II SA/Wa 730/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Adam Lipiński Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji - oddala skargę - Rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Komendant Główny Policji, stosując art. 32 ust. 1, art. 37a pkt 1 i art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwolnił A.K. z dniem [...] grudnia 2012 r. z zajmowanego stanowiska Naczelnika Wydziału [...] i z dniem [...] stycznia 2013 r. przeniósł go do swojej dyspozycji. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzja jest realizacją wniosku personalnego Dyrektora [...] Komendy Głównej Policji, który wskazał, że zainteresowany od dnia [...] kwietnia 2012 r. przebywa na długotrwałym, ciągłym zwolnieniu lekarskim, zaś zajmowane przez niego stanowisko ma charakter strategiczny. Zwolnienie funkcjonariusza z tego stanowiska i przeniesienie go do dyspozycji zapewni prawidłowy tok realizowanych zadań przez Wydział [...] Komendy Głównej Policji, bowiem umożliwi na nowo obsadzenie stanowiska, co wpłynie korzystnie na racjonalne zarządzanie Wydziałem. Rygor natychmiastowej wykonalności organ uzasadnił interesem społecznym, upatrywanym w interesie służby, wymagającym zapewnienia prawidłowego funkcjonowania [...] Komendy Głównej Policji. Powyższy rozkaz personalny A.K. uczynił przedmiotem odwołania do Ministra Spraw Wewnętrznych, zarzucając, że w sprawie dokonano błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, czym naruszono art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 80 i art. 81 kpa, a ponadto nie zawiadomiono go o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, co świadczy o naruszeniu art. 10 kpa. W jego opinii, organ I instancji pominął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istotny fakt, iż został on skierowany z urzędu przez przełożonego do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w W. oraz nie zweryfikował wyniku postępowania przed tą Komisją. W ocenie strony, błędnie także zastosowano art. 37a ww. ustawy o Policji, gdyż z rozkazu personalnego nie wynika, czy przeniesienie do dyspozycji poprzedza zwolnienie go, czy powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe. Zdaniem zainteresowanego, przebywanie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim nie daje podstawy do zastosowania powyższego przepisu, co świadczy także o wadliwości uzasadnienia decyzji i naruszeniu art. 107 § 3 kpa. A.K. podniósł przy tym, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest bezzasadne, ponieważ obowiązki na jego dotychczasowym stanowisku powierzono innej osobie, a zatem ciągłość służby została zachowana. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W motywach decyzji organ wskazał, że specyficzny charakter stanowiska zajmowanego przez funkcjonariusza oraz fakt długotrwałego przebywania strony na zwolnieniu lekarskim – od dnia [...] kwietnia 2012 r. – stwarzał konieczność podjęcia decyzji w trybie art. 37a pkt 1 ww. ustawy o Policji w celu usunięcia pogłębiających się problemów związanych z racjonalnym zarządzaniem Wydziałem [...] Komendy Głównej Policji. Zwolnienie zainteresowanego z zajmowanego dotychczas stanowiska i przeniesienie do dyspozycji Komendanta Głównego Policji pozostaje przy tym w zgodzie z zaistniałym w sprawie stanem faktycznym, bowiem wymieniony orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], zatwierdzonym przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w W. w dniu [...] grudnia 2012 r., został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji (orzeczenie to wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2012 r.). Zgodnie z § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), przełożony właściwy w sprawach osobowych po otrzymaniu orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby policjanta niezwłocznie zwalnia go od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby. Natomiast w myśl art. 41 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Wskazana podstawa zwolnienia ze służby ma charakter obligatoryjny. Jednakże zwolnienie policjanta na podstawie tego przepisu nie może naruszać dyspozycji art. 43 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że zwolnienie policjanta w trybie art. 41 ust. 1 pkt 1 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Oznacza to, że z policjantem nie można, bez jego zgody, rozwiązać stosunku służbowego przed upływem powyższego okresu. Z kolei zwolnienie z zajmowanego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji przełożonego może nastąpić na okres poprzedzający zwolnienie ze służby, nie dłuższy jednak niż 12 miesięcy. Zdaniem organu odwoławczego, stan faktyczny sprawy wypełnia dyspozycję art. 37a pkt 1 ww. ustawy o Policji, co świadczy o bezzasadności formułowanych przez stronę zarzutów o naruszeniu prawa materialnego i procesowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A.K. wyraził swoje niezadowolenie z rozstrzygnięć podjętych przez orzekające w sprawie organy administracji, wytykając im błędy w ustaleniach faktycznych, podnosząc przy tym analogiczne zarzuty, jakie zawarł w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Udzielając odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) przewiduje przekształcenie stosunku służbowego policjanta w formie decyzji, od której przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego, a jeżeli ustawa zastrzega decyzję dla Komendanta Głównego Policji, to od takiej decyzji służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych (art. 32 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy). Powołany przepis ustawy o Policji zawiera przesłanki kompetencyjne, wskazując, który przełożony jest właściwy do podjęcia decyzji w przedmiocie mianowania, przeniesienia funkcjonariusza i zwolnienia ze służby. W tym przedmiocie mieści się także decyzja o zwolnieniu z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i przeniesieniu do dyspozycji przełożonego. Zgodnie z brzmieniem art. 37a pkt 1 ww. ustawy o Policji, policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji. Dokonywana na jego zasadzie zmiana treści stosunku służbowego policjanta, poprzez zwolnienie z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji przełożonego, ma na celu zadecydowanie o sytuacji prawnej funkcjonariusza z uwagi na zaistniałą sytuację faktyczną. Przepis art. 37a pkt 1 ww. ustawy o Policji nie określa szczególnych przesłanek zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji, wskazuje natomiast, że tego rodzaju zmiana w zakresie stosunku służbowego policjanta może nastąpić przed jego powołaniem lub mianowaniem na inne stanowisko służbowe albo zwolnieniem ze służby, jednakże na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy. Jak wynika z treści art. 37a pkt 1 ww. ustawy o Policji, decyzja wydawana w tym trybie ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie decyzja w tym przedmiocie pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz, czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Oceniając, czy w rozpoznawanej sprawie organ Policji zachował warunki do wydania decyzji uznaniowej, należy stwierdzić, że słuszny interes A.K. (art. 7 kpa) nie stoi w zasadniczej sprzeczności z podjętą decyzją, zaś argumentacja funkcjonariusza, kwestionująca przedmiotowy rozkaz personalny, nie góruje nad interesem służby (interesem społecznym), ani też nie wskazuje na wadliwość procedowania czy stosowania prawa materialnego. Ze sprawy wynika, że rozkaz personalny organu I instancji został wydany na skutek wniosku personalnego Dyrektora [...] Komendy Głównej Policji, który wskazał, że skarżący od dnia [...] kwietnia 2012 r. przebywa na długotrwałym, ciągłym zwolnieniu lekarskim, zaś zajmowane przez niego stanowisko Naczelnika ma charakter strategiczny. Zatem zwolnienie funkcjonariusza z tego stanowiska i przeniesienie go do dyspozycji miało w pierwszej kolejności na celu zapewnienie prawidłowego toku realizowanych zadań przez Wydział [...] Komendy Głównej Policji, poprzez stworzenie możliwości obsadzenia na nowo stanowiska Naczelnika w związku z trwającą absencją chorobową skarżącego. Takie uzasadnienie decyzji jest już wystarczającą argumentacją dla uznania legalności rozstrzygnięcia o zwolnieniu policjanta z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i przeniesieniu go do dyspozycji przełożonego. Decyzja podejmowana na podstawie art. 37a pkt 1 ww. ustawy o Policji nie musi bowiem wskazywać, w jakim celu dokonywane jest zwolnienie z zajmowanego dotychczas stanowiska służbowego i przeniesienie do dyspozycji przełożonego, w szczególności nie musi określać, czy organ Policji zamierza dokonać powołania lub mianowania funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe albo zwolnienia go ze służby. Wskazany przepis art. 37a pkt 1 ww. ustawy o Policji ani żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa nie zobowiązuje bezpośredniego przełożonego do informowania policjanta o celowości dokonywanych zmian kadrowych, strukturalnych i organizacyjnych w jednostce Policji, w tym o prowadzonej polityce kadrowej. Zwolnienie z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego jest uzasadnione nie tylko wówczas, gdy absencja chorobowa policjanta dezorganizuje służbę w komórce organizacyjnej, w której policjant pełni funkcję kierowniczą, ale także wtedy, gdy w czasie trwającej choroby komisja lekarska orzeknie o jego trwałej niezdolności do służby. Pozostając w dyspozycji przełożonego, funkcjonariusz może zostać zwolniony z obowiązku pełnienia służby do czasu ponownego zadysponowania nim w służbie, a w przypadku stwierdzonej trwałej niezdolności do służby – przełożony ma obowiązek zwolnić policjanta od zajęć służbowych do czasu zwolnienia ze służby. Zwolnienie skarżącego z zajmowanego dotychczas stanowiska i przeniesienie do dyspozycji Komendanta Głównego Policji w zaistniałym stanie faktycznym nie narusza art. 37a pkt 1 ww. ustawy o Policji. Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], zatwierdzonym przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w W. w dniu [...] grudnia 2012 r., skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji. Orzeczenie to wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2012 r. Stosownie do treści § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), przełożony właściwy w sprawach osobowych po otrzymaniu orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby policjanta niezwłocznie zwalnia go od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby. W myśl art. 41 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Przepis ten stwarza obligatoryjną przesłankę zwolnienia funkcjonariusza ze służby, jednakże zwolnienie policjanta na podstawie tego przepisu nie może naruszać dyspozycji art. 43 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że zwolnienie policjanta w trybie art. 41 ust. 1 pkt 1 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Wynika z tego, że z policjantem nie można, bez jego zgody, rozwiązać stosunku służbowego przed upływem powyższego okresu. Natomiast zwolnienie z zajmowanego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji przełożonego może nastąpić na okres poprzedzający zwolnienie ze służby, nie dłuższy jednak niż 12 miesięcy. Skoro orzeczenie o trwałej niezdolności skarżącego do służby wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2012 r., a jego absencja chorobowa trwa od dnia [...] kwietnia 2012 r., to dla zrealizowania skutku w postaci zwolnienia ze służby w trybie art. 41 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o Policji nie ma prawnego znaczenia fakt uprzedniego zwolnienia zainteresowanego z dniem [...] grudnia 2012 r. z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do dyspozycji przełożonego z dniem [...] stycznia 2013 r., bowiem w trakcie pozostawania w dyspozycji, z upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, nastąpi skutek silniejszy w postaci zaistnienia obligatoryjnej przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby. Wbrew twierdzeniom strony, daty zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do dyspozycji przełożonego wskazują, że organ I instancji w dniu podejmowania decyzji ([...] grudnia 2012 r.) wiedział o trwającym postępowaniu orzeczniczym, zważywszy że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w W. pochodzi z dnia [...] listopada 2012 r., a więc sprzed daty wydania kwestionowanego rozkazu personalnego, zaś orzeczenie to zostało zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w W. w dniu [...] grudnia 2012 r. (także przed datą podjęcia decyzji organu I instancji). Czyniąc zatem zadość potrzebie zapewnienia sprawnej realizacji zadań komórki organizacyjnej, w której zainteresowany pełnił funkcję kierowniczą, mając przy tym świadomość trwającego postępowania orzeczniczego, a także jego przewidywanych wyników w związku z długotrwałą absencją chorobową skarżącego (zatwierdzone orzeczenie wpłynęło do organu dopiero w dniu [...] grudnia 2012 r.), organ miał podstawy do zastosowania art. 37a pkt 1 ww. ustawy o Policji i zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego oraz przeniesienia go do dyspozycji, gdyż przepis ten ma służyć nie tylko planowanemu powołaniu lub mianowaniu policjanta na inne stanowisko służbowe, ale również zwolnieniu go ze służby. Tak więc stan faktyczny sprawy mieści się w hipotezie i dyspozycji tego przepisu, co świadczy o bezzasadności skargi. Zaskarżona decyzja odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. Motywy rozstrzygnięcia zostały w pełni wyjaśnione, decyzja nie nosi zatem znamion dowolności, zaś przytoczona w jej uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca. W przedstawionym stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.