II SAB/Wa 131/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Danuta Kania Protokolant – referent stażysta Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11października 2013 r. sprawy ze skargi R. G. na bezczynność Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata D. R. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W odpowiedzi na skargi z dnia [...] sierpnia 2011 r. i z dnia [...] września 2011 r. osadzonego w Areszcie Śledczym w K. skarżącego R. G., Centralny Zarząd Służby Więziennej pismem z dnia [...] października 2011 r. nr [...], udzielił mu odpowiedzi. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący R. G. zwrócił się, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "kserokopie sprawozdania rozpatrzenia skargi z dnia [...].10.2011 [...] przez CZSW w W. dot. tylko braku warzyw w "Suchym Prowiancie. Jednocześnie wskazał, iż żąda udostępnienia informacji w postaci kserokopii dokumentu przesłanym przez pocztę na wskazany adres Aresztu Śledczego w K. Do wniosku załączył pismo procesowe precyzujące ów wniosek. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] odpowiedziano skarżącemu, że sposób rozpatrywania skarg osób pozbawionych wolności, został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. Nr 151, poz. 1467 zm. Dz. U. z 2012 r. poz. 56) i zgodnie z przepisami tam zawartymi organ właściwy do załatwienia skargi jest obowiązany zawiadomić pisemnie wnoszącego skargę o sposobie jej załatwienia, zaś w rozpoznawanej sprawie obowiązek ów spełniono odpowiadając mu wskazanym już wyżej pismem z dnia [...] października 2011 r. nr [...], zaś materiały postępowania wyjaśniającego w sprawie skargi, pozostają wyłącznie do użytku organu prowadzącego postępowanie skargowe. Ponadto przepis art. 109 pkt k.k.w. określa prawa i obowiązki skazanego przebywającego w jednostce penitencjarnej i w jego myśl skazany ma prawo w szczególności do zapoznania się z opiniami sporządzonymi przez administrację zakładu karnego, stanowiącymi podstawę podejmowanych wobec niego decyzji. Natomiast materiały z postępowań wyjaśniających skargi nie zostały zaliczone do tego rodzaju dokumentów i przepisy rozporządzenia też tego nie przewidują. Jednocześnie zwrócono mu druk, na którym sporządził wniosek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2012 r. r., skarżący R. G. wniósł o zobowiązanie Dyrektora Generalnego Służby więziennej do udostępnienia mu informacji zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. i ukaranie organu zgodnie z art. 23 ustawy zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego w postaci a) art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, iż druk o udostępnienie informacji publicznej nie obowiązuje w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej, b) art. 6 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy poprzez stwierdzenie, iż wskazany we wniosku materiał nie stanowi informacji publicznej, 2. bezczynność Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w W. polegająca na nie wydaniu decyzji administracyjnej odmawiającej udzielenia informacji publicznej w sytuacji, gdy obowiązek taki wynika z art. 16 ustawy. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że obowiązek sporządzenia sprawozdania, o które wnosił, wynika z § 8 ust. 7 wskazanego już wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, zaś w myśl art. 4 ustawy o dostępnie do informacji publicznej Dyrektor Generalny Służby Więziennej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, natomiast art. 6 ust. 2 ustawy określa, czym jest dokument urzędowy i sprawozdanie, o które wnosi, jest takim dokumentem, zaś art. 61 Konstytucji daje mu prawo dostępu do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie udzielił mu odpowiedzi w postaci czynności materialno-technicznej, ani też nie wydał odmownej decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej wniósł o jej odrzucenie, bądź o oddalenie, a wskazując na opisany powyżej stan faktyczny oraz prawny podał, że – w odniesieniu do wniosku o odrzucenie – przedmiotowa skarga nie należy do właściwości sądów administracyjnych, bowiem zgodnie z art. 2 pkt 5 k.k.w., Dyrektor Generalny Służby Więziennej jest organem postępowania wykonawczego. Natomiast zgodnie z art. 7 § 1 i § 2 k.k.w. skazany może zaskarżyć decyzje organu postępowania wykonawczego do sądu penitencjarnego. Ponadto przedmiotowa sprawa rozstrzygana w postępowaniu wyjaśniającym skargę osoby pozbawionej wolności, nie leży we właściwości sądu administracyjnego, gdyż rządzi się swoistymi regułami. Postępowanie w takiej sprawie nie kończy się władczym aktem w postaci decyzji podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności lecz zawiadomieniem o rozstrzygnięciu sprawy, na które przysługuje skarżącemu zażalenie na sposób załatwienia sprawy. Skargi skarżącego związane były z wykonywaniem przez organy Służby Więziennej zadań i rozpatrywane przez właściwe organy na podstawie przepisów szczególnych, tj. wydanego na podstawie art. 249 § 3 pkt 3 rozporządzenia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt IV SA/GI 534/08). Uzasadniając zaś wniosek o oddalenie podał, że przedmiotowa skarga jest bezzasadna, ponieważ żądanie kserokopii sprawozdania z przeprowadzonego postępowania skargowego dotyczącego skarżącego, a więc realizacji wniosku w sprawie indywidualnej, nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie i w trybie określonym w ustawie (vide: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt II SAB 180/02). Podkreślono, iż organ może decyzją administracyjną odmówić udostępnienia informacji publicznej, tylko jeżeli żądane informacje są informacjami publicznymi oraz o ile nie mogą być udostępnione ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub we wskazanych w tej ustawie przepisach szczególnych. W przypadku, jak w przedmiotowej sprawie (żądana informacja nie jest informacją publiczną, a więc nie mogą mieć do niej zastosowania przepisy ustawy), udziela się jedynie pisemnej informacji wnoszącemu wniosek i tak też uczyniono. Z tych też względów organowi administracji nie można zasadnie przypisać bezczynności w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 4). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Dyrektor Generalny Służby Więziennej jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W tym miejscu wskazać jednak należy na przepis art. 249 § 3 pkt 3 k.k.w., w myśl którego Minister Sprawiedliwości określi, w drodze rozporządzenia sposoby załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, biorąc w szczególności pod uwagę zasady i tryb przyjmowania i rozpoznawania wniosków, skarg i próśb, a także ich ewidencję i dokumentowanie. Na tej podstawie delegacyjnej wydano rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg, i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. Nr 151, poz. 1467 z późn. zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 tegoż aktu prawnego, skargi dotyczące działalności jednostek organizacyjnych oraz postępowania funkcjonariusza Służby Więziennej, zwanego dalej "funkcjonariuszem", i pracownika Służby Więziennej, zwanego dalej "pracownikiem", załatwia Dyrektor Generalny Służby Więziennej lub osoba przez niego wyznaczona - jeżeli skarga dotyczy działalności okręgowego inspektoratu Służby Więziennej i nie została załatwiona w trybie określonym w pkt 1. Z kolei w myśl § 8 ust. 1, wnioski, skargi i prośby, które nie wymagają zebrania dowodów, informacji lub przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz zbadania akt, powinny być załatwione bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, a według ust. 7, wyniki czynności prowadzonych w celu zbadania zasadności skargi dotyczącej działalności zakładu karnego lub aresztu śledczego opisuje się w sprawozdaniu, które powinno przedstawiać fakty stanowiące podstawę do oceny rozpoznawanych zarzutów, a w szczególności konkretne nieprawidłowości i uchybienia, jeżeli je stwierdzono, ich przyczyny i skutki, a także wnioski wynikające z dokonanych ustaleń, zaakceptowane przez kierownika jednostki organizacyjnej, który zlecił zbadanie skargi. Do sprawozdania załącza się niezbędne dowody związane z jego treścią. Natomiast w myśl § 9 ust. 1, organ właściwy do załatwienia wniosku, skargi lub prośby jest obowiązany zawiadomić pisemnie wnoszącego wniosek, skargę lub prośbę o sposobie ich załatwienia. Zatem nie budzi wątpliwości fakt, że żądane sprawozdanie dotyczy i mieści się w ramach postępowania skargowo-wnioskowego przewidzianego dla osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, analogicznego do postępowania przewidzianego w trybie Rozdziału VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też skarga złożona przez osadzonego w trybie cytowanego już wyżej rozporządzenia, uruchamia jednoinstancyjne postępowanie o charakterze uproszczonym, prowadzonym wyłącznie przez organy penitencjarne i kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Postępowanie to ma na celu wyłącznie ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów i jednostek organizacyjne Służby Więziennej oraz ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności w celu wyeliminowania ustalonych nieprawidłowości. Stąd też wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r., nie podlegał rozstrzygnięciu w formach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale na zasadach określonych w cytowanym już wyżej rozporządzeniu tj. odnoszącym się do skarg i wniosków osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych. Zauważyć w tym miejscu należy, że jest to wniosek w sprawie indywidualnej skarżącego, a jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt II SAB 180/02, nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej czy polemiki z dokonanymi ustaleniami. Reasumując, zgłoszone przez skarżącego żądanie nie może być rozpatrzone na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem skarżący w istocie nie domagał się informacji objętych zakresem tej ustawy, lecz jego wniosek dotyczył sprawy rozpatrywanej w trybie przewidzianym w cytowanym już wyżej rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości. W konsekwencji oznacza to, że Dyrektor Generalny Służby Więziennej nie pozostawał w bezczynności w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 250 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie opłat przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 162, poz. 1348), należało orzec jak w sentencji wyroku.