II SA/Kr 743/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. komandytowa w K. na decyzję Wojewody z dnia 5 kwietnia 2013 r. r., znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. Sp. komandytowa w K. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 12 września 2012r. R. M. P. , R. K. , A. Z. Sp. j. z siedzibą w K. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 10 lipca 2012r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "[...] - budowa zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami (...), pomiędzy ul. [...] w K. , dziatki nr: [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] (część), 303 (część), 335 (część) obręb [...] , z uwagi na fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 26.10.2012r. wznowił postępowanie w sprawie. Uznano bowiem, że wnioskującej o wznowienie postępowania spółce przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu, gdyż jest ona użytkownikiem wieczystym działki nr [...] obr.[...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, znajdującej się na obszarze oddziaływania obiektu, ustalonym zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego. Organ I instancji rozstrzygnięciem z dnia 28 grudnia 2012r., wydanym na podstawie art. 151 § 2 oraz 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1-3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stwierdził, że decyzja nr [...] z dnia 10.07.2012r. o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem prawa, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca istocie decyzji dotychczasowej, tj. decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu przedłożonego projektu budowlanego. W ocenie organu I instancji, zgłoszone zarzuty nie wskazują na wadliwość przedmiotowej decyzji w kontekście art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Mając na względzie wymóg zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, nie podzielono w szczególności stanowiska wnioskodawcy, iż w przedmiotowej sprawie doszło naruszenia §13 oraz §271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie organu I instancji, w przedmiotowej sprawie uwzględniono aktualne zagospodarowanie działki nr [...] , na której istnieje budynek o funkcji niemieszkalnej (magazyn), zlokalizowany ok. 1,5 m od granicy z terenem inwestycji, tj. dz. nr [...] . Budynek E, projektowany wzdłuż granicy z dz. nr [...] ma wysokość 22,30 m. Uznano, że do oceny przysłaniania zastosowanie powinien znaleźć przepis § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia, który w przedmiotowej sprawie pozostaje spełniony, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy pozwolenia na budowę analiza sporządzona przez projektanta. Ponadto, zdaniem Prezydenta Miasta K. , brak jest również podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie § 271 ust. 3 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli co najmniej w jednym z budynków znajduje się pomieszczenie zagrożone wybuchem, wówczas odległość między ich zewnętrznymi ścianami nie powinna być mniejsza niż 20 m. W ocenie organu I instancji, fakt przechowywania butli gazu propan-butan w bliżej nieokreślonym pomieszczeniu budynku, w celach związanych z funkcjonowaniem magazynu nie przesądza, iż pomieszczenie, w którym butle te są przechowywane, jak również pomieszczenie, czy w którym butle te są wykorzystywane, stają się pomieszczeniami zagrożonymi wybuchem w rozumieniu §271 ust. 3 rozporządzenia. Podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, co potwierdza w szczególności pieczęć i podpis rzeczoznawcy na projekcie zagospodarowania terenu (tom I projektu budowlanego) jak i w części opisowej projektu budowlanego (tom III/l, pkt 1.6.3., s. 16). Pełnomocnik Spółki "[...]" –M.J. , wniósł odwołanie zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania (art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 80, art. 149 § 2, art. 146 § 2 k.p.a.) i prawa materialnego (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia), odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji (28.12.2012r.) w całości, uchylenie decyzji dotychczasowej (10.07.2012r.), i orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r., na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) oraz na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2013r. poz. 267), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że organ I instancji nie rozstrzygnął sprawy w sposób prawidłowy. Organ odwoławczy stwierdził, iż wydanie rozstrzygnięcia przez organ l instancji nastąpiło bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do kwestii dotyczących: rozbieżności między wnioskiem a pozwoleniem, charakteru jaki posiada pomieszczenie w obiekcie znajdującym się na sąsiedniej działce, co niewątpliwie wpływa na ocenę czy zachowane zostały odległości określone w warunkach technicznych. Zarzucono organowi I instancji brak uzasadnienia dlaczego uznał wnioskodawcę za stronę postępowania. Wszystkie te uchybienia, w ocenie organu II instancji, spowodowały konieczność uchylenia decyzji organu l instancji, jako wydanej przedwcześnie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzję Wojewody zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w K. , zarzucając jej naruszenie: - art. 149 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zakres postępowania w sprawie o wznowienie w części obejmującej postępowanie co do przyczyn wznowienia wykraczał poza krąg zarzutów podniesionych) przez Spółkę [...] Sp.j., - § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż odsunięcie objętego realizowanym przez skarżącego zamierzeniem inwestycyjnym budynku E od użytkowanej przez Spółkę [...] Sp.j. działki o nr [...] o 10 m może naruszać interesy tej spółki, - § 271 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w użytkowanym przez Spółkę [...] Sp.j. budynku na działce o nr [...] mogą się znajdować pomieszczenia zagrożone wybuchem, co determinuje odsunięcie objętego zamierzeniem inwestycyjnym budynku E od budynku [...] Sp.j. o 20 m, - § 270 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 1995, Nr 10, poz. 45) poprzez nieuwzględnienie i w konsekwencji przyjęcie, iż na ścianie użytkowanego przez Spółkę [...] Sp.j. budynku na działce o nr [...] od strony nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym realizowanym na podstawie ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 10 lipca 2012 roku, znak:[...] , znajdują się okna, - art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie i w konsekwencji przyjęcie, iż Spółce [...] Sp.j. przysługuje prawo do żądania realizacji zabudowy na działce [...] w odległości 4 m od granicy nieruchomości z jednoczesnym wymuszeniem na skarżącym odsunięcia realizowanej zabudowy od potencjalnych budynków ww. Sp. j. aż o 20 m, tj. co najmniej o 16 od granicy nieruchomości; -art. 33 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie i w konsekwencji przyjęcie, iż wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę może obejmować wyłącznie całe objęte decyzją o ustaleniu warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne, - § 4 pkt 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie zasadniczych wymagań dla urządzeń i systemów ochrony przeznaczonych do użytku w przestrzeniach zagrożonych wybuchem (Dz.U. Nr 263, poz.2203) poprzez nieuwzględnienie i w konsekwencji przyjęcie, iż użytkowane przez ww. Sp.j. pomieszczenia w budynku na działce [...] mogą stanowić pomieszczenia zagrożone wybuchem, - art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż organ l instancji nie podjął wszystkich możliwych czynności mających na celu załatwienie sprawy w sposób prawidłowy, - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji organu l instancji pomimo, iż zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy pozwalał na rozstrzygnięcie wszystkich ze zgłoszonych we wniosku o wznowienie postępowania zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody, dała podstawy do jej zakwestionowania albowiem organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k. p. a. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ujęta w przepisie art. 15 k.p.a, oznacza, ze stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu l instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu i instancji /T. Woś, J. Zimmermann glosa do uchwały SA z dnia 23 09 1986 r. IIAZP 11/86, OSN 1987/11167, PiP 1989/8/145/, Realizacja tej zasady została ukształtowana w przepisie art. 138 § 1 k.p.a. regulującym postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym Przepis ten wprowadza jako zasadę postępowanie merytoryczne przed organem II instancji, w związku z tym również, taki charakter mają decyzje podejmowane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. merytoryczno - reformacyjne ukierunkowane na rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcia kasacyjne przewidziane § 2 art. 138 k,p,a. stanowią wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i mają miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przy interpretacji tego przepisu nie jest dopuszczalna wykładnie rozszerzająca. Wypracowane i ugruntowane na przestrzeni lat stanowisko judykatury i zgodna z nim z doktryna, pozwalają na przyjęcie; że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 11. 2003, IV SA1496/02 M Prawn. 2004/2/60, wyrok NSA z dnia 2. 04 2001r. IVSA 208/99 Lex nr 547/45.W. Dawidowicz "Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu" WP. W-wa 1983 - str. 223, Zbigniew Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego" - str. 301 i nast. M. Wierzbowski "Postępowanie administracyjne". C.H Berek W-wa 2004, str. 207). Wniesienie odwołania powoduje więc w myśl powyższego przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem l instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ l instancji, co więcej organ odwoławczy, może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy i prawnego a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k. p. a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu m.in. nie wyjaśnienia przez organ I instancji rozbieżności pomiędzy wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę, a udzielonym pozwoleniem budowlanym z dnia 10.07.2012r., niedokonania wykładni przepisu § 271 ust. 3 rozporządzenia, nie wyjaśnienia pojęcia "pomieszczenie zagrożone wybuchem" oraz z powodu braku ustalenia czy budynek na działce sąsiedniej posiada pomieszania zagrożone wybuchem i co to oznacza dla planowanej inwestycji. W ocenie Sądu, większość ww. zarzutów organu odwoławczego sprowadzała się nie tyle do konieczności przeprowadzenia nowych dowodów, co do przeprowadzenia prawidłowej oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z zachowaniem reguł określonych w k.p.a. oraz dokonania wykładni i subsumcji przepisów prawa. Nie można się zgodzić z ostatnim zarzutem Wojewody , bowiem organ I instancji ustalił, że przechowywanie w pomieszczeniach budynku - magazynu butli gazu propan butan oraz ich wykorzystywanie, nie czyni tych pomieszczeń zagrożonych wybuchem w rozumieniu § 271 ust. 3 rozporządzenia. Jeżeli organ II instancji uznał, że okoliczność ta nie została wyjaśniona należycie, to na zasadzie art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. mógł w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, bądź sam dokonać stosownej oceny zebranego w prawie materiału dowodowego, okoliczności faktycznych i prawnych przesłanek. Wskazać należy, że wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, iż organ ten jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy a skoro tak, to jego obowiązkiem jest uwzględnić cały materiał dowodowy jakim dysponuje w chwili orzekania (art. 77 § 1 k.p.a.). Skoro więc organ odwoławczy uchyla się od rozpoznania i ocenienia całego materiału dowodowego - to tym samym narusza w sposób istotny art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy mógł uzupełnić postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 k.p.a. w zakresie ustalenia czy budynek na działce sąsiedniej posiada pomieszania zagrożone wybuchem i co to oznacza dla planowanej inwestycji. Organ I instancji mniejszym lub większym zakresie zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji ocenę niniejszej sprawy, przesłanki którymi się kierował, czy też wyjaśnienie przepisów, które zastosował. Skoro organ odwoławczy ma inną ocenę faktów lub zastosowanych w przedmiotowej sprawie przepisów prawa, to powinien orzec merytorycznie, szeroko i jednoznacznie uzasadniając swoje stanowisko. Brak jest jednak wówczas podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art.138 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, nie znajduje odniesienia w przepisie art. 138 § 2 k.p.a Dla decyzji kasacyjnej konieczne jest wystąpienie normatywnej przesłanki tj. stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (należy wskazać jakich), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał jakie to przepisy postępowania naruszył organ I instancji, ani jaki to zakres sprawy, mający wpływ na rozstrzygnięcie, pozostał do wyjaśnienia. Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organ odwoławczy prowadzi w niej polemikę z ustaleniami przyjętymi przez organ I instancji. Skoro tak, to organ odwoławczy merytorycznie rozpatrując sprawę i dochodząc do odmiennych wniosków niż organ I instancji w cenie stanu faktycznego i prawnego sprawy powinien orzekać merytorycznie na podstawie art.138 § 1 k.p.a. Brak jest bowiem wówczas podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji Sąd uznaje zarzuty skargi w tym zakresie za uzasadnione. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której zmierzają zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z 10.02.1981r, SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis Warszawa 2005, str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa. Dodać jedynie należy, że nawet gdyby Sąd przystępował do dalej idącej merytorycznej analizy akt sprawy, to żądanie skargi skierowane do Sądu o "zmianę decyzji i oddalenie odwołania Spółki "[...] Sp. j. z siedzibą w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 28 grudnia 2012r., znak: [...] w całości" zgłoszone przez profesjonalnego pełnomocnika adwokata B.C. , nie znajduje żadnego oparcia w prawie obowiązującym w Polsce, a w szczególności w ustawie normującej postępowanie przed sądami administracyjnymi tj. w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania art. 136 i 138 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a