II GSK 1409/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1833/13 w sprawie ze skargi Ł. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Ł. G. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 14 stycznia 2015 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r.; stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania. I Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] września 2012 r. na drodze krajowej nr 7 w miejscowości M. (droga krajowa o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t) zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z ciągnika wraz z naczepą, który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem nawozu (saletrosan) w big-bagach w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy Ł. G. (dalej: skarżący). W protokole kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej o 0,8 t, a kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego. Decyzją z [...] stycznia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 720 zł – stosownie do art. 13g, art. 40c i art. 41 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260) w skrócie: u.d.p. oraz art. 64 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) w skrócie: p.r.d. Wysokość kary organ pierwszej instancji ustalił w oparciu o treść Ip. 7 pkt 7 lit. c/ załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu GITD wskazał, że kontrolowany pojazd poruszał się po drodze o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C//, które w dniu kontroli legitymowały się ważnym świadectwem zgodności wydanym przez Okręgowy Urząd Miar w Poznaniu. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Organ odwoławczy wyjaśnił, że poruszanie się po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych, zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 p.r.d., wymaga uzyskania zezwolenia odpowiedniej kategorii, a z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi zakaz przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, za wyjątkiem pojazdów uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I i II. Organ odwoławczy uznał, że przewożonego nawozu (saletrosan) w big-bagach, ze względu na sposób przewozu, nie można zaliczyć do materiału sypkiego, czy drewna. A skoro nie był to przewóz luzem, za przejazd pojazdem nienormatywnym należało nałożyć karę jak za przejazd bez zezwolenia. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 222, poz. 1321) w skrócie: ustawa zmieniająca i umorzenia postępowania w sprawie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Skarżący pismami z dnia [...] października 2012 r. oraz z [...] stycznia 2013 r. wniósł o przeprowadzenie szeregu dowodów, lecz zdaniem GITD nie przedstawił okoliczności wskazujących, że dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz że nie miał wpływu na powstanie naruszenia (przesłanki egzoneracyjne z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej). Za niezasadny organ odwoławczy uznał również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. gdyż pismem z dnia 4 września 2012 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego i pouczył o przysługujących jej uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a., tj. prawie do przeglądania akt, sporządzania odpisów, notatek. Strona miała zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania. W ocenie organu nie doszło do naruszenia art. 78 k.p.a. z uwagi na nieuwzględnienie żądań skarżącego w przedmiocie przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł skargę, zarzucając naruszenie art. 10 § 1, art. 78, art. 77 § 1 i art. 15 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy oraz brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie w oparciu o cały zebrany materiał dowodowy. W odpowiedzi na skargę, GITD, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w skrócie: p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 10 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy orzekając o nałożeniu kary pieniężnej na podmiot wykonujący przejazd powołały okoliczności faktyczne i przepisy stanowiące podstawę wymierzenia przedmiotowej kary, nie rozważyły jednak w prawidłowy sposób wynikających z przytoczonego przepisu okoliczności ekskulpujących stronę postępowania. Sąd przypomniał, że skarżący pismem z dnia [...] października 2012 r. wniósł o dopuszczenie szeregu dowodów, w tym m.in. o przesłuchanie kierowcy na okoliczność przebiegu ładowania przewożonego towaru, jego ważenia przed załadunkiem, przebiegu ważenia zespołu pojazdów w punkcie kontrolnym. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. oddalił wnioski dowodowe strony stwierdzając, że ich przedmiotem są okoliczności, które nie mają znaczenia dla sprawy lub zostały potwierdzone innymi dowodami. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. strona ponownie wniosła o przeprowadzenie dowodów na okoliczność przebiegu załadunku, poprawności przeprowadzonego ważenia, przeprowadzenie dowodu z instrukcji obsługi wag na okoliczność poprawności ich eksploatacji przez kontrolerów. Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących na istnienie przesłanek wymienionych w treści art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego zdyskredytował zatem wartość dowodów przed ich przeprowadzeniem. Sąd pierwszej instancji uznał wobec tego, że organ zaniechał umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem ostatecznej decyzji, czym naruszył dyspozycję art.10 k.p.a. Zdaniem Sądu takie procedowanie przez organy obu instancji stoi w sprzeczności z zasadami prowadzenia postępowania dowodowego wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k.p.a., a przez to narusza także zasady ogólne postępowania administracyjnego. II Skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) w skrócie: k.p.a., polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, gdyż stan faktyczny sprawy nie został jednoznacznie ustalony i budzi wątpliwości z uwagi na nieuwzględnienie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania, w charakterze świadka, kierowcy na okoliczność przebiegu załadunku towaru, jego ważenia przed załadunkiem oraz przebiegu ważenia pojazdów w punkcie kontrolnym, a w konsekwencji, że organy nie zgromadziły i nie dokonały oceny całokształtu materiału dowodowego, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia, zaś okoliczności na które przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka domagał się skarżący zostały wyjaśnione przez organy w sposób nie budzący wątpliwości i tym samym organ pierwszej instancji zasadnie oddalił postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. wnioski dowodowe strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentu odbycia szkolenia obsługi wag, przesłuchania osób, które dokonywały ważenia na punkcie kontrolnym, przesłuchania kierowcy oraz przesłuchania strony, gdyż przedmiotem tych dowodów były okoliczności niemające dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia, bądź zostały potwierdzone innymi dowodami, organ jednocześnie tym samym postanowieniem dopuścił dowody z dokumentu przewozowego oraz dokumentu legalizacji wag, ponadto skarżący (reprezentowany przez fachowego pełnomocnika) kilkakrotnie przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia był informowany o przysługującym mu prawie do czynnego udziału w postępowaniu tj. uprawnieniu wynikającym z art. 10 k.p.a - (vide: postanowienie z [...].01.2012 r., zawiadomienie z [...].12. 2012 r., wezwanie z [...].12.2012 r., pismo z [...].11.2012 r., zawiadomienie z [...].09.2012 r.), z którego to uprawnienia aktywnie korzystał składając wnioski, wyjaśnienia oraz pisma w sprawie. Podnosząc te zarzuty GITD wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ł. G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy postępowanie poprzedzające nałożenie kary pieniężnej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy oraz czy organ Inspekcji Transportu Drogowego prawidłowo zastosował przesłanki odpowiedzialności skarżącego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, postępowanie na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję było obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania, gdyż stan faktyczny sprawy nie został jednoznacznie ustalony i budzi wątpliwości, a organ orzekający w sprawie prowadząc postępowanie w przedmiocie nałożenia kary naruszył zarówno zasady ogólne postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, ale również – co istotne – naruszył zasady postępowania dowodowego, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych składanych w toku postępowania oraz nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się co do materiału zgromadzonego w sprawie. Skarżący kasacyjnie organ ITD nie podzielił oceny Sądu, podnosząc, że skarżący miał zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, a wnioski dowodowe strony dotyczące przesłuchania w charakterze świadka kierowcy oraz strony zasadnie zostały oddalone z uwagi na fakt, że przedmiotem tych dowodów były okoliczności niemające dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia, bądź takie, które zostały potwierdzone innymi dowodami. Przy tak zarysowanej istocie sporu, wypada przypomnieć, że z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wynika obowiązek organu administracji państwowej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w Dziale II ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji w toku postępowania administracyjnego jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Istotą tego postępowania jest ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, po to, by następnie dokonać ich oceny pod kątem przepisów materialnoprawnych. W rozpoznawanej sprawie organ ITD orzekając o nałożeniu kary za przejazd pojazdem nienormatywnym trafnie przywołał treść art. 64 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym ruch pojazdu lub zespołu pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, albo którego wymiary lub masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy, jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Brak zezwolenia na przejazd skutkuje – w myśl art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych – karą pieniężną. Zgodnie z art. 13g ust. 1b pkt 1, powyższą karę w drodze decyzji administracyjnej nakłada się na podmiot wykonujący przejazd. Wysokość kar za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 10 t, określona jest w załączniku nr 2 do ustawy o drogach publicznych, w niniejszej sprawie organ nałożył na stronę karę na podstawie lp. 7 pkt 7 lit. c/ załącznika, stanowiącego, że za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 10,0 t dla pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych o nacisku osi powyżej 10,5 t do 11,0 t kara wynosi 720 zł. Na skutek analizy powyższych przepisów organ ITD nałożył na skarżącego karę. Jednak odpowiedzialność, o jakiej mowa w art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych, pomimo że dotyczy deliktu administracyjnego, nie ma charakteru bezwzględnego. Bowiem zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej dotyczącej przejazdu pojazdu nienormatywnego, prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, umarza się wobec podmiotu wykonującego przejazd, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przejazd dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu na przejazd pojazdu nienormatywnego, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu przy przewozie ładunków sypkich oraz drewna. Przywołany przepis stanowi więc okoliczności pozwalające stronie uwolnić się od odpowiedzialności i tym samym kary, pod warunkiem udowodnienia, że zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej. W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, organy orzekając o nałożeniu kary pieniężnej na podmiot wykonujący przejazd pojazdem nienormatywnym powołały okoliczności faktyczne i przepisy stanowiące podstawę wymierzenia przedmiotowej kary, nie rozważyły jednak w prawidłowy sposób okoliczności wynikających z przytoczonego przepisu art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej. Główny Inspektor Transportu Drogowego obszernie wskazał jak należy rozumieć użyte w ustawie pojęcia "należytej staranności" oraz "braku wpływu na powstanie naruszenia". Jednak nie przełożył tych wywodów na okoliczności rozpoznawanej sprawy. W tym miejscu należy bowiem podnieść, iż organy z jednej strony kwestionowały brak udowodnienia przez stronę zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych, a z drugiej nie dopuściły dowodów wnioskowanych przez stronę, za pomocą których strona podejmowała próbę wykazania okoliczności zaistniałych po stronie skarżącego. Odmowa uwzględnienia wniosku dowodowego w postaci przesłuchania kierowcy oraz skarżącego uniemożliwiły stronie wykazanie swoich twierdzeń. Słusznie zatem, Sąd pierwszej instancji podniósł, iż organy zdyskredytowały wartość dowodów przed ich przeprowadzeniem. Ponadto, organ stwierdził, iż wnioskowany przez stronę dowód z przesłuchania świadka nie ma znaczenia w sprawie, po czym jednoznacznie uznał, iż strona nie udowodniła zaistnienia przesłanek z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej pomimo, iż właśnie za pomocą tego środka dowodowego strona zamierzała wykazać ich wystąpienie. Powyższe świadczy o przedwczesności oceny przedmiotowego środka dowodowego. Organ ITD z jednej strony wskazał, iż okoliczności dotyczące zaistnienia przesłanek z art. 5 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy są istotne dla sprawy, a mimo to nie dopuścił wnioskowanego dwukrotnie (w pismach z dnia [...] października 2012 r. i z dnia [...] stycznia 2013 r.) przez stronę dowodu. Wypada w tym miejscu zauważyć, że przepisy postępowania administracyjnego nie wprowadzają ograniczeń co do środków dowodowych, za pomocą których strona może wykazywać swoje stanowisko. Co do zasady rozkład ciężaru dowodu wynika z przepisu prawa materialnego, który organ administracji publicznej ma, na podstawie art. 6 k.p.a., obowiązek zastosować w sprawie. Może również zaistnieć sytuacja, w której w świetle przepisu prawa materialnego udowodnienie określonej okoliczności faktycznej obciąża stronę postępowania, nie zaś organ. Jednakże nawet wówczas organ nie jest zwolniony z obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia, całego materiału dowodowego sprawy i oceny przedstawionych w sprawie dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Wobec powyższego WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie wskazał, iż sposób procedowania organów administracyjnych narusza zasady dowodowe określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, co uzasadnia stwierdzenie, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszyły zasadę prawdy obiektywnej. Wskazać należy, iż to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przez skarżącego przepisów regulujących zasady wykonywania transportu drogowego. Na tę okoliczność został załączony do akt sprawy protokół z kontroli pojazdu podpisany przez kierowcę. Jednak na gruncie art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej, okoliczności wyłączające odpowiedzialność wykonującego przejazd winne być przez niego udowodnione, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów. Skarżący powinien więc przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezami omawianych wyżej przepisów, a mianowicie, że dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, nie miał wpływu na powstanie naruszenia. W przedmiotowej sprawie skarżący skorzystał z tego prawa wnosząc dwukrotnie o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania kierowcy oraz strony postępowania. Organ zignorował jednakże przedkładane wnioski dowodowe, nie wyjaśniając równocześnie przesłanek, którymi kierował się odmawiając im mocy dowodowej. Organ nie podjął się więc przeprowadzenia i oceny dowodów oferowanych przez skarżącego, jak gdyby zakładając uprzedzająco, że dowody te są nieprzydatne dla wykazania przesłanek egzoneracyjnych. Trafnie zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji uznał, że powyższe działanie organów nie tylko podważa ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ale stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W świetle art. 78 k.p.a., wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem, organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego jedynie w sytuacji , gdy żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Natomiast jeżeli strona wskazuje dowód, który może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony przez organ. Jeśli zatem w rozpatrywanej sprawie strona podjęła działania mające na celu ochronę jej interesów i zaoferowała konkretne dowody, które miały podważyć ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji, to organ nie mógł a priori uznać, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i odmówić tylko z tego powodu ich przeprowadzenia. Podkreślić w tym miejscu wypada, że możliwość przeprowadzenia dowodu jest podstawową gwarancją procesową. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art.7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. W związku z tym prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż w przeprowadzonym postępowaniu pominięto dowody, których przeprowadzenie było konieczne do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tym miejscu przypomnieć jedynie należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji, czego jednak również w istocie rzeczy nie dokonał organ odwoławczy. Reasumując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną orzekając o kosztach postępowania na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.