II GSK 100/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Stanisław Gronowski (spr.) Maria Jagielska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 października 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 577/13 w sprawie ze skargi J.P. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 grudnia 2012 r. nr . w przedmiocie dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.P. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 24 grudnia 2012 r. nr . w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd pierwszej instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 14 listopada 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego nr . nałożył na J. P.(dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 9.000 zł. W piśmie z dnia 23 listopada 2011 r. (data nadania 28 listopada 2013 r.) przesłanym uprzednio faxem, który wpłynął do organu 23 listopada 2011 r., występując w imieniu skarżącego A. E.złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pod pismem złożono nieczytelny podpis. Pismem z 19 kwietnia 2012 r. skarżący podał następujący adres do korespondencji: A. M. ul. . 59-900 Z. Pismem z dnia 13 września 2012 r., skierowanym do skarżącego na adres A. M., organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie oryginału lub uwierzytelnionej notarialnie lub urzędowo kserokopii pełnomocnictwa udzielonego osobie podpisanej na wniosku, tj. A. E. do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym przed organem – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Przy piśmie z dnia 28 września 2012 r. A. E. przesłał, jak podał, pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego, sporządzone w języku niemieckim. Pismem z dnia 24 października 2012 r., skierowanym na adres A. M., organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. ponownie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez przedłożenie oryginału lub uwierzytelnionej notarialnie bądź urzędowo kserokopii pełnomocnictwa udzielonego osobie podpisanej na wniosku, tj. A. E. do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym, które zostanie przetłumaczone na język polski – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismem z dnia 19 października 2012 r. A. E., jak podał, przesłał dalszy egzemplarz pełnomocnictwa z tłumaczeniem na język polski. Postanowieniem z dnia 24 grudnia 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według organu skarżący w piśmie z dnia 19 października 2012 r. przedłożył tłumaczenie pełnomocnictwa do reprezentacji udzielonego kancelarii .... podczas, gdy zgodnie z art. 33 § 1 i § 2 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pomimo wezwania skarżący nie uzupełnił braków formalnych pisma. W tej sytuacji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez osobę nieupoważnioną do reprezentowania skarżącego, co uzasadnia stwierdzenie niedopuszczalności wniosku. Sąd pierwszej instancji wspomnianym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i uchylił powyższe postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zdaniem Sądu organ, odwołując się do art. 134 k.p.a., błędnie stwierdził niedopuszczalność wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak podkreślił, wniosek w trybie art. 127 § 3 k.p.a. jest niedopuszczalny z przyczyn przedmiotowych (gdy wyczerpany został tok instancji – zapadła już decyzja organu odwoławczego, gdy decyzja nie podlega zaskarżeniu, decyzji nie wydano, bądź organ podjął czynność innego rodzaju niż wydanie decyzji) lub z przyczyn podmiotowych (gdy podmiot wnoszący nie jest stroną w sprawie). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że wniosek został złożony przez osobę nie będącą stroną w sprawie. Wniosek został bowiem złożony w imieniu skarżącego, który jest stroną w postępowaniu administracyjnym zakończonym ww. decyzją. Według Sądu pierwszej instancji podstawy do zastosowania art. 134 k.p.a. nie może również, jak błędnie uznał organ, stanowić nieuzupełnienie braków formalnych pisma w wyznaczonym terminie, tj. niezłożenie żądanego przez organ pełnomocnictwa. W tym przypadku, wzywając do uzupełnienia braków pełnomocnictwa w trybie art. 64 § 2 k.p.a., organ powinien był w sytuacji ich nieuzupełnienia przez skarżącego, orzec o pozostawieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bez rozpoznania, czyli zastosować rygor, o którym mowa we wspomnianym przepisie. O takim rygorze, jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, organ pouczył skarżącego w piśmie wzywającym do przedłożenia pełnomocnictwa udzielonego A. E.. Główny Inspektor Transportu Drogowego wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a., polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że wniosek strony o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 listopada 2011 r. został złożony przez osobę upoważnioną do reprezentowania skarżącego, podczas gdy zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. organ wobec widniejącego pod wnioskiem podpisu A. E. nie będącego podpisem strony, wezwał skarżącego do usunięcia braków w zakresie wykazania stosownego umocowania do reprezentowania strony, która w odpowiedzi na wezwanie organu złożyła dokument w języku polskim, z którego wynikało, iż pełnomocnictwa udzieliła nie podpisanemu pod wnioskiem A. E., lecz Kancelarii...." • art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 listopada 2011 r., wobec nieuzupełnienia przez stronę braków w wyznaczonym przez organ terminie, a to braku wykazania umocowania do reprezentacji strony dla podpisanego pod wnioskiem A. E. było działaniem niewłaściwym wobec pouczenia w treści wezwania, iż nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania, podczas gdy pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi jedną z postaci stwierdzenia jego niedopuszczalności, a wydane rozstrzygnięcie umożliwiło stronie złożenie skargi do sądu administracyjnego, natomiast pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania, jak o czynność materialno-techniczna dawałoby stronie jedynie możliwość złożenia skargi na bezczynność stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania występującą w przypadkach wymienionych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowadministracyjnego nie wystąpiła, wobec czego zakres kontroli zaskarżonego wyroku będą wyznaczać zarzuty skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach tj. 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie 2) naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w niniejszym postępowaniu została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w ramach której zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wskutek nieuzupełnienia braku formalnego środka odwoławczego przez skarżącego należało konsekwentnie orzec o pozostawieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bez rozpoznania co, według skargi kasacyjnej, jest stanowiskiem błędnym, gdyż nieusunięcie tych braków powinno skutkować orzeczeniem o niedopuszczalności środka odwoławczego, wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Skarga kasacyjna wywodzi bowiem, że orzeczenie o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) jest w tym przypadku tożsame z pozostawieniem środka odwoławczego bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby zaistniał stan, który można byłoby zakwalifikować jako niedopuszczalność odwołania. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania może wynikać przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym, co w ostatnim przypadku obejmuje m.in. wniesienie odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka albo wniesienie odwołania przez jednostkę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Z kolei zgodnie z art. 63 § 1-3 k.p.a. odwołanie jest podaniem kierowanym do organu administracji publicznej, które powinno być podpisane przez wnoszącego to podanie. W myśl art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynność wymaga jej osobistego działania, przy czym na pełnomocniku ciąży obowiązek dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. Z powyższego wynika, że niedołączenie pełnomocnictwa przez pełnomocnika do odwołania należy traktować jako brak formalny, o którego uzupełnienie należy wezwać pełnomocnika w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Dopiero w sytuacji nieusunięcia przez pełnomocnika braku formalnego przez przedłożenie prawidłowego pełnomocnictwa do reprezentowania odwołującego się, konieczne jest wezwanie samego odwołującego się do podpisania odwołania. Skutkiem braku podpisania podania (odwołania) przez stronę będzie wówczas pozostawienie odwołania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że do konsekwencji prawnych braków formalnych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należy stosować przepisy o następstwach prawnych braków podania, które reguluje art. 64 § 1 i § 2 k.p.a. Pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe, a zatem nie mogą być stosowane przemiennie, lecz w ściśle określonych przez ustawodawcę przypadkach (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2792/13). Wbrew temu co wywodzi skarga kasacyjna, trybów tych nie można uznać za tożsame, gdyż przesłanki ich zastosowania są różne. O ile o pozostawieniu środka odwoławczego bez rozpoznania decyduje brak formalny podania w rozumieniu art. 64 § 1 i § 2 k.p.a., o tyle do wydania postanowienia o niedopuszczalności środka odwoławczego na podstawie art. 134 k.p.a. konieczne jest wystąpienie przesłanek w znaczeniu materialnoprawnym, tj. brak legitymacji do bycia stroną postępowania (art. 28 k.p.a.), czy wyłączenie przez przepisy prawa materialnego możliwości zaskarżenia aktu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ nie mógł zatem wydać postanowienia o niedopuszczalności odwołania, gdyż nie zaistniały ku temu przesłanki, które uzasadniałyby wydanie takiego rozstrzygnięcia. Stroną postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej był skarżący. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony w imieniu skarżącego podpisał adwokat A. E., zatrudniony w kancelarii w Niemczech, której skarżący udzielił pełnomocnictwa do prowadzenia swoich spraw. Skoro organ uznał, że brak formalny w postaci pełnomocnictwa udzielonego A. E. do reprezentowania skarżącego w postępowaniu odwoławczym nie został uzupełniony, powinien był wezwać skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do podpisania pisma. Organ, co należy podkreślić, poprzestał jedynie na dwukrotnym wezwaniu skarżącego o przedłożenie pełnomocnictwa osoby podpisanej pod wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy bez wzywania skarżącego do złożenia podpisu na tym piśmie procesowym. Wobec tego, orzeczenie przez organ o niedopuszczalności środka odwoławczego skarżącego w oparciu o art. 134 k.p.a. należało uznać nie tylko za nieprawidłowe, ale i za przedwczesne. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.