VII SA/Wa 1458/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w miejscowości [...], gm. [...], na działkach nr ew. [...],[...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego w [...] II etap i udzielił [...] Sp. z. o.o. w [...] pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego budowę osiedla domków jednorodzinnych "Hajduczek" II etap budowy wraz z infrastrukturą i zasilaniem w media, w Łapinie, obejmującego działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Do wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego inwestor załączył m. in. decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2003 r. o warunkach zabudowy ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 etapu zespołu zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej wraz z infrastrukturą i ukształtowaniem terenu na działkach nr [...],[...],[...] i [...] w [...], w gm. [...]. W ww. decyzji zawarto zapis w pkt. 2, iż odprowadzenie wód opadowych ma być wykonane w granicach własnego terenu do własnej kanalizacji burzowej. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w miejscowości [...] gm. [...] (dz. [...],[...]). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623) stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający [...] Sp. z o. o w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w miejscowości [...] gm. [...] (dz. [...],[...]). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa art. 32 ust. 4 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a. W dniu złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, działka [...] nie istniała, bowiem decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2004 r. została podzielona na działki, między innymi [...] i [...]. Zaś działki [...] i [...] ([...]) zostały następnie podzielone decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. na działki [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Organ przy tym podkreślił, że działka [...] oraz działka [...] jest diametralnie inna niż działka pierwotna [...], dla której ustalono warunki zabudowy. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z ustaleniami decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2003 r. o warunkach i zagospodarowania terenu, dla inwestycji należało zapewnić odprowadzenie wód opadowych w granicach własnego terenu do własnej kanalizacji burzowej. Nawet jeżeli, jak twierdzi inwestor, zapis ten dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego tj. osiedla domów jednorodzinnych, i został spełniony poprzez wykonanie odprowadzenia wód opadowych dla ulic, to zdaniem organu, zatwierdzony projekt budowlany zakładał, odprowadzenie wód opadowych powierzchniowo na tereny zielone, co stanowi to naruszenie § 28 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. nr 75 poz.690). W związku z powyższym stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. ze względu na rażące naruszenie prawa przy wydaniu ww. decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia z dnia [...] kwietnia 2013 r., mocą której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, działka nr ew. [...] nie istniała, bowiem decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2004 r., została podzielona na 23 działki, w tym nr ew. [...] oraz [...], w wyniku podziału których, decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., powstały m.in. działka nr ew. [...] oraz [...]. Organ podkreślił, że powstałe w wyniku podziałów działki są diametralnie odmienne od działki nr ew. [...], bowiem są od niej kilkanaście razy mniejsze, tj. powierzchnia działki nr ew. [...] wynosiła 14,3291 ha, natomiast powierzchnia działki nr ew. [...] wynosi tylko 0,1153 ha., zaś działki nr ew. 57/77 - 0,0061ha. Organ stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej decyzja wzizt) określa dopuszczalne parametry inwestycji na określonej działce. Jeżeli zmianie ulega którykolwiek z parametrów działki (np. jej powierzchnia zmniejsza się), to należy uznać, iż dla nowopowstałej działki nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Teza odmienna oznaczałaby, że przy określeniu minimalnej powierzchni zabudowy działki pierwotnej, inwestycja projektowana na nowopowstałej działce, aby być zgodną z decyzją wzizt musiałaby wykraczać poza granice działki inwestora. Organ odwoławczy wskazał także, że decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na niezgodność z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które to rozstrzygniecie nałożyło na inwestora obowiązek odprowadzenia wód opadowych w granicach własnego terenu do własnej kanalizacji burzowej, zaś z projektu budowlanego wynika jednoznacznie, iż wody opadowe z dachu i terenu odprowadzone zostaną powierzchniowo na tereny zielone (Opis techniczny, pkt 3.5.4., s. 9). Realizacji kanalizacji deszczowej na działkach [...] oraz [...] nie przewiduje także projekt zagospodarowania terenu (rys. nr 1). Nie sposób zatem przyjąć, że spełniony został wymóg postawiony w decyzji wzizt. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił także pogląd Wojewody [...] dotyczący obarczenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. wadą naruszenia § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jednocześnie stwierdził, że naruszenie ww. przepisu może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wprost uzależnia zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę od zapewnienia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W ocenie organu, oczywistość stwierdzonych naruszeń nie budzi wątpliwości, naruszone zostały bowiem przepisy, których treść nie budzi wątpliwości, zaś rekonstrukcja zawartych w nich norm prawnych nie wymaga dokonania jakiejkolwiek wykładni. Także ocena wpływu decyzji na skutki społeczno-gospodarcze stwierdzonych naruszeń wskazuje, zdaniem organu odwoławczego, iż pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę byłoby nie do pogodzenia w praworządnym państwie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie uzasadnionego interesu prawnego skarżącego, 2) naruszenie prawa materialnego i proceduralnego a zwłaszcza - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i innych przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu skargi, 3) nie uwzględnienia istnienia negatywnej przesłanki wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z uwagi na nieodwracalne skutki z art. 156 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że unieważnienie decyzji budowlanej na podstawie, której wybudowano i zakończono budowę, a następnie przeniesiono własność nieruchomości na klienta - jedynie z powodu braku formalnego, jakim był wg organu, brak właściwego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością - jest nie do przyjęcia chociażby z tego powodu, że wynika to tylko z ewentualnej wady formalnej, którą można było w każdym momencie uzupełnić. Nie może tu być mowy o rażącym naruszeniu prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji, lecz co najwyżej o uchybieniu formalnym nie skutkującym stwierdzeniem nieważności całej decyzji. Przepisy prawa na które powołano się w zaskarżonej decyzji nie wskazują, by dla każdego zezwolenia budowlanego wydawana było uprzednio jednostkowa decyzja o warunkach zabudowy. Prawo i praktyka nie wyklucza budowy więcej obiektów na podstawie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej większego obszaru i przedsięwzięcia. Spółka zarzuciła organowi nieprzeprowadzenie wywodu prawnego, z których przepisów prawa i dlaczego należy wywieść taki obowiązek prawny ciążący na inwestorze. Podniosła ponadto, że dla uznania, że doszło do rażącego naruszenie prawa niezbędne jest stwierdzenie, że obowiązek taki istniał w sposób jasno i czytelnie sformułowany dla adresata normy. Nie można go więc wyprowadzać w drodze skomplikowanej wykładni prawa. W tym stanie rzeczy wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Organ uznał, że ww. decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zatem przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ta korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji stanowił art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozszerzył podstawę prawną o naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2, którego to przepisu nie wskazał organ I instancji w swojej decyzji. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor jest zobowiązany dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie, skarżący do wniosku załączył decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2003 r. o warunkach zabudowy ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 etapu zespołu zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej wraz z infrastrukturą i ukształtowaniem terenu m.in. na działce nr [...], która to działka w następstwie dalszych decyzji została podzielona na działki, w tym działki o nr ew. [...] i [...]. W aktach znajduje się ponadto decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego w Łapinie II etap i udzieleniu [...] Sp. z. o.o. w [...] pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego budowę osiedla domków jednorodzinnych "Hajduczek" II etap budowy wraz z infrastrukturą i zasilaniem w media, w [...], obejmującego działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Organ uznał, że zmiana polegająca na podziale działek obligowała inwestora do przedstawienia decyzji wzizt dla nowo wydzielonych nieruchomości, tym samym uznał, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę w ogóle nie przedłożył decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd nie podziela tej oceny. Zdaniem Sądu, stwierdzając naruszenie art. 35 ust. 1 pkt Prawa budowlanego organ winien ocenić, czy zrealizowana inwestycja wchodziła w zakres inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie w zależności od ustaleń ocenić, czy i w jakim stopniu jest to naruszenie uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu. Należy jeszcze raz powtórzyć, że nie każde naruszenie przepisów prawnych skutkuje nieważnością decyzji. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w przepisach art. 7, 77 § 1 k.p.a. Przepisy te obligują organy orzekające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozważenie wyczerpująco materiału dowodowego, a następnie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wbrew tym wymogom uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do twierdzenia, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w miejscowości [...], gm. [...], na działkach nr ew. [...],[...] rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego bez uwzględnienia całości dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania organ administracji powinien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu, odnieść się do podniesionych zarzutów odwołania i w zależności od ustaleń wydać jedną z decyzji wskazanych w art. 138 k.p.a. Z wymienionych przyczyn, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku, rozstrzygając w pkt II na mocy art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a.