I OSK 675/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 297/13 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 297/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K. M. (dalej także, jako: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją wydaną przez Kierownika Działu Świadczeń Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...], odmówiono przyznania skarżącej świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. W sprawie ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 8,7800 ha, w tym 3,1195 ha przeliczeniowych, z którego osiąga dochód w wysokości 779,88 zł miesięcznie. W okresie od listopada 2012 r. do kwietnia 2013 r. otrzymywała dodatek mieszkaniowy w wysokości 191,70 zł miesięcznie. Łączny dochód strony od listopada 2012 r. wyniósł 971,58 zł i przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 542 zł. Ustalono również, że zainteresowana zgłoszona jest do ubezpieczenia społecznego w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego od marca 1999 r. jako rolnik. Z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego wnioskodawczyni zobowiązana jest do opłacania składki na ubezpieczenie społeczne rolników, jednak zalega z płatnością na dzień [...] grudnia 2012 r. w kwocie 1.659, 00 zł. Zalega również z uiszczaniem podatku rolnego za rok 2012. Strona oświadczyła jednocześnie, że gruntów rolnych nie użytkuje, gdyż zostały one wydzierżawione na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2009 r., jednak dzierżawca nie wywiązuje się z obowiązku opłacania podatku rolnego. Od dnia [...] lutego 2012 r. zainteresowana zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy. Legitymuje się też orzeczeniem o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] października 2013 r. Ubiegała się o rentę z KRUS, jednak nie uznano jej za osobę całkowicie niezdolną do pracy lub samodzielnej egzystencji. Odwołała się od orzeczenia do sądu pracy i oczekuje na rozprawę. Na podstawie tak zgromadzonego materiału organ I instancji doszedł do wniosku, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków do przyznania jej zasiłku okresowego, zarówno o charakterze bezzwrotnym, jak i o charakterze zwrotnym. W ocenie organu nie jest takim warunkiem w szczególności to, że strona znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, albowiem ma możliwość przezwyciężenia swojej sytuacji poprzez wykorzystanie własnych zasobów majątkowych. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła K. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że odwołująca się nie spełnia warunku dochodowego kwalifikującego do otrzymania zasiłku okresowego. Na jej dochód składa się dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 779,88 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 191,70 zł. Tymczasem ustalone przez ustawodawcę kryterium dochodowe kwalifikujące do otrzymania zasiłku okresowego wynosi 542 zł. Kolegium oceniło, że wnioskodawczyni nie spełnia również warunku przyznania zasiłku okresowego tzw. zwrotnego, bowiem nie wykorzystuje własnych możliwości przezwyciężenia trudnej sytuacji. K. M. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze zarzuciła, że obliczając dochód organ nie odliczył kwoty 122 zł z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne, jak również nie odliczył składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wyjaśniła, że większą część posiadanego gospodarstwa (7,78 ha) wydzierżawia. Dołączyła informację o wysokości składek na ubezpieczenie społeczne oraz kserokopię umowy dzierżawy z dnia [...] grudnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną przyznania zasiłku okresowego stanowi art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182). Zdaniem Sądu zasadnie organy uznały, że skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego i tym samym nie kwalifikuje się do przyznania zasiłku okresowego. Skarżąca posiada gospodarstwo rolne. Zasady ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego zostały uregulowane w art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym dochód stanowi iloczyn ilości ha przeliczeniowych i kwoty dochodu z ha przeliczeniowego ustalanej przez Radę Ministrów drogą rozporządzenia. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) kwotę dochodu z 1 ha przeliczeniowego ustalono w wysokości 250 zł. W wymienionym rozporządzeniu ustalono również kryterium dochodowe, które wynosi obecnie 542 zł. Dalej Sąd wskazał, że na dochód skarżącej, oprócz dochodu z gospodarstwa rolnego, składała się również kwota dodatku mieszkaniowego w wysokości 191,70 zł, co daje łączny dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, czyli z października 2012 r. w kwocie 971,58 zł. Przekroczone zatem znacznie zostało kryterium dochodowe wynoszące na dzień rozstrzygania - 542 zł. Prawidłowo nie pomniejszono również, zdaniem Sądu, kwoty dochodu o składki na rolnicze ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Wprawdzie, zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, wyliczony dochód należy pomniejszyć o składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jednak, w ocenie Sądu, odliczeniu podlegają jedynie wpłacone składki na ubezpieczenia społeczne czy zdrowotne. Jak wynika z akt sprawy, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji organ dysponował informacją o zadłużeniu skarżącej z tytułu nieopłaconych składek za okres od [...] kwartału 2011 r. do [...] kwartału 2012 r. na kwotę 1.659,00 zł (pismo KRUS z [...] grudnia 2012r.). Brak było zatem podstaw, by w dacie zaskarżonej decyzji o kwoty wyliczonych przez KRUS składek pomniejszać dochód strony z miesiąca października 2012 r. Skoro skarżąca nie spłaciła zadłużenia wobec KRUS w całości (co wynika jednoznacznie z zaświadczenia KRUS z [...] grudnia 2012r.) i nadal zalega ze składkami na ubezpieczenie społeczne za okres [...] listopada 2011 r. – [...] grudnia 2012 r. na kwotę prawie 1.700 zł, to organ nie miał podstaw (wobec istniejącej nadal zaległości) przyjąć, że skarżąca regularnie opłaca składki, których kwota powinna być jej odliczona od dochodu. Sąd wywiódł także, że stąd też mimo że skarżąca nie prowadzi osobiście działalności rolniczej, fakt posiadania tytułu własności do gospodarstwa rolnego uprawniał do ryczałtowego wyliczenia dochodu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, organ dokonał również prawidłowej analizy sytuacji skarżącej pod kątem możliwości przyznania zasiłku okresowego pod warunkiem zwrotu, na podstawie art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca nie jest zainteresowana poprawą sytuacji materialnej. Świadczy o tym chociażby treść umowy dzierżawy, która została zawarta wyłącznie za "opłacanie podatku rolnego". Nie podejmuje też ona innych działań mających tę sytuację poprawić np. nie przenosi rzeczy z wynajmowanego magazynu (za którego korzystanie opłaca czynsz) do mieszkania i nie obniża w ten sposób ponoszonych wydatków. Również umiarkowany stopień niepełnosprawności nie wyklucza skarżącej zupełnie z rynku pracy. Nawet jeśli nie jest ona w stanie prowadzić gospodarstwa rolnego, to mogłaby czynić starania celem podjęcia pracy w warunkach chronionych (taka możliwość wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności), czy korzystać z możliwości wykonywania prac sezonowych. O szczególnie uzasadnionym przypadku z art. 41 ustawy o pomocy społecznej można natomiast mówić wówczas, gdy brak jest możliwości poprawy sytuacji strony, która to okoliczność nie występuje w sprawie niniejszej. Od kilku lat skarżąca nie podejmuje żadnych kroków, by swoją sytuację poprawić, ukierunkowując swoje działania wyłącznie na pozyskiwanie wsparcia od państwa (pomoc społeczna, oddłużanie, dodatek mieszkaniowy). Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i wywiodła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, polegającą na błędnym przyjęciu, iż odliczeniu od dochodu podlegają tylko wpłacone składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, co skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem przez Sąd I instancji kwoty dochodu koniecznego do wnioskowania o pomocy w formie zasiłku okresowego, a co za tym idzie, oddalenie skargi; 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", co spowodowało odmowę przyznania skarżącej zasiłku okresowego zwrotnego na podstawie art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej; 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez podtrzymanie stanowiska organu, iż nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek z art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, opierając swój osąd jedynie na lakonicznych stwierdzeniach organu biorącego udział w postępowaniu, nie popartym wnikliwym zbadaniem sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż fakt, że skarżąca nie opłacała w danym okresie składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne nie powinno mieć żadnego znaczenia prawnego, gdyż powyższe zobowiązanie cały czas ciąży na skarżącej i jeżeli jej sytuacja finansowa się poprawi, składki zostaną uregulowane. Skarżąca znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, jest osobą bezrobotną, o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nie posiadającą wsparcia ze strony rodziny. Fakt nieopłacenia składek nie powinien mieć w takiej sytuacji czynnikiem obciążającym i uniemożliwiającym uzyskanie świadczeń socjalnych. Dalej wskazano, że skarżąca znajduje się w sytuacji, mającej charakter szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca wydzierżawiła grunt rolny jedynie za opłacenie podatku, właśnie aby uniknąć kolejnego obciążenia, natomiast brak była potencjalnych nabywców na te nieruchomość. Skarżąca ze względów na stan zdrowia nie może podjąć prac sezonowych. Okoliczności powyższych Sąd I instancji, nie rozważył w sposób dostatecznych czym naruszył powołane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Stosownie do § 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej do Sądu administracyjnego decyzji, kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 złote. Dochody ustala się na podstawie art. 8 ustawy o pomocy społecznej, a następnie dochody pomniejsza się o obciążenia wymienione z art. 8 ust. 3 pkt 1-3 tej ustawy. W art. 8 ust. 2 pkt 3 wymienione zostały składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz składki na ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach. Odrębnymi przepisami, o jakich mowa w powyższym przepisie, są przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r, Nr 7, poz.25 ze zm.), nakładające na rolników obowiązek opłacenia składki na przewidziane ustawą ubezpieczenie społeczne. W związku z powyższym należało przyjąć, że od dochodu uwzględniającego także dochód z gospodarstwa rolnego, ustalony na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy, odliczeniu podlegają składki na ubezpieczenie społeczne rolników, z tym, że nie może ulegać wątpliwości, że organy, rozpatrując wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku okresowego, zobowiązane były zbadać, czy wymieniona uiszczała te należności, a tym samym czy mogła skorzystać z omawianych odliczeń od dochodu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1461/08). Skoro skarżąca składek na ubezpieczenie społeczne rolników nie opłacała to brak było podstaw do odliczenia tych obciążeń od jej faktycznego dochodu. Jednakże biorąc pod uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy składka skarżącej na ubezpieczenie zdrowotne oraz emerytalno-rentowe w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku wynosiła 122 złote (zgodnie z oświadczeniem skarżącej zawartym w odwołaniu od decyzji organu I Instancji), odjęcie tej kwoty od kwoty równej ustalonemu dochodowi skarżącej, tj. 971,58 zł daje kwotę 849,58 zł, która również przekracza ustawowe kryterium dochodowe pozwalające na przyznanie świadczenia z pomocy społecznej na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Z kolei zgodnie z art. 41 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Powołany przepis posługuje się pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku". Pojęcie to jest niewątpliwie pojęciem ogólnym i niedookreślonym, nieposiadającym legalnej definicji ustawowej. W doktrynie podkreśla się, że przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Oznacza to, że w przypadku, o którym mowa, specjalny zasiłek okresowy winien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, zatem nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Zarówno organy orzekające w sprawie jak i Sąd I instancji słusznie przyjęły, że okoliczności rozpatrywanej sprawy nie noszą znamion szczególnie wyjątkowych czy nagłych. Skarżąca dysponuje gospodarstwem rolnym, nie czyniąc jednocześnie żadnych starań mających na celu uzyskanie z tego tytułu jakiegokolwiek, nawet niewielkiego dochodu chociażby z tytułu np. jego dzierżawy (ponad kwotę podatku rolnego) czy sprzedaży jego części. Nadto część posiadanych środków finansowych przeznacza nie na pokrycie swoich niezbędnych potrzeb bytowych, lecz na wynajem pomieszczenia magazynowego, w którym przechowuje swoje meble i sprzęt gospodarstwa domowego. Skarżąca ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, jednak - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - nie wyklucza to jej zupełnie z rynku pracy. Nawet jeśli nie jest w stanie prowadzić gospodarstwa rolnego, to mogłaby czynić starania celem podjęcia pracy, np. w warunkach chronionych. Pomimo, że skarżąca była pouczana przez pracownika socjalnego o czynnościach, które mogłaby podjąć w celu poprawy swojej sytuacji bytowej, nie podjęła żadnych starań w tym przedmiocie. Słusznie w sprawie uznano, że skarżąca ma możliwość poprawy swojej sytuacji we własnym zakresie lecz tego nie czyni. Nie mamy zatem w tej sprawie do czynienia z przypadkiem "szczególnie uzasadnionym". Tym samym rację mają organy orzekające w sprawie i Sąd I instancji, że skarżącej nie przysługuje również świadczenie z pomocy społecznej na podstawie art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Nie naruszono tym samym - przy ocenie legalności decyzji z 22 maja 2013 r. - art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W konsekwencji skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. należało oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepis art. 209 i 210 P.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach 258-261 P.p.s.a.