I OSK 676/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 298/13 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 298/13 oddalił skargę K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją wydaną przez Kierownika Działu Świadczeń Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2013 r., odmówiono przyznania K. M. (dalej także, jako: "skarżąca") świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Ustalono, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 8,7800 ha, w tym 3,1195 ha przeliczeniowych, z którego osiąga dochód w wysokości 779,88 zł miesięcznie. W okresie od listopada 2012 r. do kwietnia 2013 r. otrzymywała dodatek mieszkaniowy w wysokości 191,70 zł miesięcznie. Łączny dochód wyniósł 971,58 zł i przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 542 zł. Ustalono również, że zainteresowana zgłoszona jest do ubezpieczenia społecznego w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego od marca 1999 r. jako rolnik. Z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego wnioskodawczyni zobowiązana jest do opłacania składki na ubezpieczenie społeczne rolników, jednak zalega z płatnością na dzień [...] grudnia 2012 r. w kwocie 1.659, 00 zł. Zalega również z uiszczaniem podatku rolnego za rok 2012. Strona oświadczyła jednocześnie, że gruntów rolnych nie użytkuje, gdyż zostały one wydzierżawione na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2009 r., jednak dzierżawca nie wywiązuje się z obowiązku opłacania podatku rolnego. Od dnia [...] lutego 2012 r. zainteresowana zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy. Legitymuje się też orzeczeniem o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] października 2013 r. Ubiegała się o rentę z KRUS, jednak nie uznano jej za osobę całkowicie niezdolną do pracy lub samodzielnej egzystencji. Na podstawie tak zgromadzonego materiału organ I instancji doszedł do wniosku, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków do przyznania jej zasiłku stałego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymało w mocy decyzje organu I Instancji. Kolegium stwierdziło, że odwołująca się nie spełnia warunku dochodowego kwalifikującego do otrzymania zasiłku stałego. Na jej dochód składa się dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 779,88 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 191,70 zł. Tymczasem ustalone przez ustawodawcę kryterium dochodowe kwalifikujące do otrzymania zasiłku stałego wynosi 542 zł. Końcowo wyjaśniono stronie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku stałego ma charakter związany, co oznacza brak podstaw do jego przyznania w przypadku niespełnienia kryteriów dochodowych. Na powyższą decyzję K.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze zarzuciła, że obliczając dochód organ nie odliczył kwoty 122 zł z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne, jak również nie odliczył składki na ubezpieczenie zdrowotne. Wyjaśniła, że większą część posiadanego gospodarstwa (7,78 ha) wydzierżawia. Dołączyła informację o wysokości składek na ubezpieczenie społeczne oraz kserokopię umowy dzierżawy z dnia [...] grudnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną przyznania zasiłku stałego stanowi art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 187). Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku stałego ma charakter związany, co oznacza, że przypadku niespełnienia chociaż jednej z przesłanek wskazanych w ww. przepisie – zasiłek nie przysługuje. Zdaniem Sądu zasadnie organy uznały, że skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego, które jest podstawowym warunkiem przyznania zasiłku stałego. Innym warunkiem przyznania zasiłku stałego jest niezdolność do pracy z powodu wieku lub całkowita niezdolność do pracy. Za osobę całkowicie niezdolną do pracy uważa się m.in. taką, która legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). W kontrolowanej sprawie skarżąca spełnia wprawdzie warunek niezdolności do pracy, jednak nie spełnia warunku niskiej dochodowości. Skarżąca posiada gospodarstwo rolne. Zasady ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego zostały uregulowane w art. 8 ust. 9 powołanej ustawy, zgodnie z którym dochód stanowi iloczyn ilości ha przeliczeniowych i kwoty dochodu z ha przeliczeniowego ustalanej przez Radę Ministrów drogą rozporządzenia. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) kwotę dochodu z 1 ha przeliczeniowego ustalono w wysokości 250 zł. W wymienionym rozporządzeniu ustalono również kryterium dochodowe, które wynosi obecnie 542 zł. Dochód skarżącej, oprócz dochodu z gospodarstwa rolnego, składała się również kwota dodatku mieszkaniowego w wysokości 191,70 zł, co daje łączny dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, czyli z października 2012 r. w kwocie 971,58 zł. Przekroczone zatem znacznie zostało kryterium dochodowe wynoszące na dzień rozstrzygania - 542 zł. Zdaniem Sądu, prawidłowo nie pomniejszono również, kwoty dochodu o składki na rolnicze ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Wprawdzie, zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, wyliczony dochód należy pomniejszyć o składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, jednak, w ocenie Sądu, odliczeniu podlegają jedynie wpłacone składki na ubezpieczenia społeczne czy zdrowotne. Jak wynika z akt sprawy, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji organ dysponował informacją o zadłużeniu skarżącej z tytułu nieopłaconych składek za okres od [...] kwartału 2011 r. do [...] kwartału 2012 r. na kwotę 1.659,00 zł (pismo KRUS z [...] grudnia 2012 r.). Brak było zatem podstaw, by w dacie zaskarżonej decyzji o kwoty wyliczonych przez KRUS składek pomniejszać dochód strony z miesiąca października 2012 r. Dalej Sąd wskazał na brak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ujawnionej na etapie postępowania sądowego okoliczności wydzierżawiania przez skarżącą gospodarstwa rolnego na podstawie umowy dzierżawy zawartej na okres 2009 - 2019. Zdaniem Sądu dla ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (kryterium dochodowe) należy przyjąć, iż każdy właściciel nieruchomości rolnej uzyskuje dochód miesięczny z 1 ha przeliczeniowego w wysokości wskazanej we właściwym rozporządzeniu określającym zweryfikowane kryteria dochodowe oraz kwoty świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z nieruchomości lub w jaki sposób nią rozporządził. Stąd też mimo że skarżąca nie prowadzi osobiście działalności rolniczej, fakt posiadania tytułu własności do gospodarstwa rolnego uprawniał do ryczałtowego wyliczenia dochodu. Ostatecznie Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca nie podejmuje żadnych działań mających poprawić jej sytuację np. nie przenosi rzeczy z wynajmowanego magazynu (za którego korzystanie opłaca czynsz) do mieszkania i nie obniża w ten sposób ponoszonych wydatków. Również umiarkowany stopień niepełnosprawności nie wyklucza skarżącej zupełnie z rynku pracy. Nawet jeśli nie jest ona w stanie prowadzić gospodarstwa rolnego, to mogłaby czynić starania celem podjęcia pracy w warunkach chronionych (taka możliwość wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności), czy korzystać z możliwości wykonywania prac sezonowych i w ten sposób poprawić swoją sytuację materialną. Tymczasem skarżąca ukierunkowuje swoje działania wyłącznie na pozyskiwanie wsparcia od państwa (pomoc społeczna, oddłużanie, dodatek mieszkaniowy). Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i wywiodła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, polegającą na błędnym wyliczeniu dochodu skarżącej na podstawie tego przepisu, podczas, gdy skarżąca grunty rolne dzierżawi jedynie na podatek rolny w związku z czym nie uzyskuje z niego jakiegokolwiek dochodu; 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, polegającą na błędnym przyjęciu, iż odliczeniu od dochodu podlegają tylko wpłacone składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, co skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem przez Sąd I instancji kwoty dochodu koniecznego do wnioskowania o pomocy w formie zasiłku stałego, a co za tym idzie, oddalenie skargi; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż fakt, że skarżąca nie opłacała w danym okresie składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne nie powinno mieć żadnego znaczenia prawnego, gdyż powyższe zobowiązanie cały czas ciąży na skarżącej i jeżeli jej sytuacja finansowa się poprawi, składki zostaną uregulowane. Skarżąca znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, jest osobą bezrobotną, o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nie posiadającą wsparcia ze strony rodziny. Fakt nieopłacenia składek nie powinien mieć w takiej sytuacji czynnikiem obciążającym i uniemożliwiającym uzyskanie świadczeń socjalnych. Dalej wskazano, że skarżąca wydzierżawiła grunt rolny jedynie za opłacenie podatku, z uwagi na brak potencjalnych zainteresowanych nabywców na tę nieruchomość. Interpretacja art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, iż dochód ustala się od 1 ha przeliczeniowego, niezależnie czy on jest czy nie, jest rażąco niesprawiedliwe. Dopiero w sytuacji gdyby skarżąca otrzymywała czynsz dzierżawny, takie wyliczenie byłoby prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Stosownie do § 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej do Sądu administracyjnego decyzji, kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 złote. Dochody ustala się na podstawie art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie m.in. z art. 8 ust. 9 tej ustawy (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji), przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 złotych. Wykładnia powołanego przepisu ustawy o pomocy społecznej była wielokrotnie dokonywana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując, że przepis ten zakładający swego rodzaju fikcję prawną nakazuje obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego. Przeliczenia dokonuje się wówczas, gdy stronie służy jakikolwiek tytuł prawny do gospodarstwa, niezależnie od tego czy dochody są osiągane, czy obiektywnie można je osiągnąć. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody. Zarzut zatem nieprawidłowej wykładni art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej należało uznać za niezasadny. Dalej wskazać należy, iż dochody ustalone na podstawie ww. przepisów pomniejsza się o obciążenia wymienione z art. 8 ust. 3 pkt 1-3 tej ustawy. W art. 8 ust. 3 pkt 2 wymienione zostały składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz składki na ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach. Odrębnymi przepisami, o jakich mowa w powyższym przepisie, są przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r, Nr 7, poz.25 ze zm.), nakładające na rolników obowiązek opłacenia składki na przewidziane ustawą ubezpieczenie społeczne. W związku z powyższym należało przyjąć, że od dochodu uwzględniającego także dochód z gospodarstwa rolnego, ustalony na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy, odliczeniu podlegają składki na ubezpieczenie społeczne rolników, z tym, że nie może ulegać wątpliwości, że organy, rozpatrując wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku stałego, zobowiązane były zbadać, czy wymieniona uiszczała te należności, a tym samym czy mogła skorzystać z omawianych odliczeń od dochodu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1461/08). Skoro skarżąca składek na ubezpieczenie społeczne rolników nie opłacała to brak było podstaw do odliczenia tych obciążeń od jej faktycznego dochodu. Jednakże biorąc pod uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy składka skarżącej na ww. ubezpieczenie w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku wynosiła 122 złote (zgodnie z oświadczeniem skarżącej zawartym w odwołaniu od decyzji organu I Instancji), odjęcie tej kwoty od kwoty równej ustalonemu dochodowi skarżącej, tj. 971,58 zł daje kwotę 849,58 zł, która również przekracza ustawowe kryterium dochodowe pozwalające na przyznanie świadczenia z pomocy społecznej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. należało oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepis art. 209 i 210 P.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach 258-261 P.p.s.a.