II SA/Bd 718/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2013r. sprawy ze skargi W.S. i Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013r. nr [...] w przedmiocie przyznania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w T. działając z upoważnienia Starosty T. na podstawie art. 88 ust. 4 oraz art. 232b ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 135) odmówił W. i Z. S. przyznania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku domu jednorodzinnego. Organ wskazał, że rozpatrywał sprawę ponownie w wyniku uchylenia wcześniejszego rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Wskazał również, że do wniosku o przyznanie środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego, w którym skarżący zamieszkują wraz z powierzonymi im na rok 2012. dziećmi skarżący dołączyli listę kosztów poniesionych na utrzymanie lokalu na łączną kwotę [...] zł. Nadto organ wyjaśnił, że w domu skarżących został przeprowadzony wywiad środowiskowy, a poza własnymi ustaleniami wziął pod uwagę również ustalenia poczynione przez wcześniejszego Dyrektora PCPK oraz opinię Zespołu ds. pieczy zastępczej powołanego z dniu [...] września 2012 r. przez Dyrektora PCPK jako organu kolegialnego działającego przy PCPK w T., który uznał, iż nie zachodzi potrzeba przyznania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku domu jednorodzinnego za 2012 r. dla rodziny zastępczej skarżących, gdyż nie zaistniały żadne nadzwyczajne okoliczności uzasadniające taką potrzebę. Organ wskazał, że miesięczna łączna kwota będąca do dyspozycji rodziny wynosi [...] zł, ponadto w kwietniu 2012 r. rodzina zastępcza skarżących otrzymała dodatkowo wyrównanie za I kwartał 2012 r. z tytułu wejścia w życie ustawy o pieczy zastępczej w wysokości [...] zł. Organ wyjaśnił również, że budżet powiatu uchwalony na rok 2012 r. nie przewiduje środków finansowych na ten cel. W odwołaniu W. i Z. S. zarzucili organowi, że ten rozpatrując sprawę oparł się jedynie na ustaleniach poczynionych przez poprzedniego Dyrektora PCPK oraz dotychczas zebranych dokumentach. Nie zwrócił się do nich celem ustalenia czy nie zaistniały nowe okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie, jak również nie wystąpił do nich o uzupełnienie dokumentacji potwierdzające faktycznie ponoszone przez nich koszty utrzymania lokalu. Organ ograniczył się do uznania, że tylko pozytywna opinia organizatora pieczy zastępczej warunkuje przyznanie środków. Nie rozumieją w jaki sposób zespół ds. pieczy zastępczej dokonał okresowej oceny rodziny nie przeprowadzając własnego postępowania dowodowego oraz czym członkowie tego zespołu kierowali się wydając negatywną opinię. Wskazali też, że przepis art. 232b ust. 1 pkt 2 na podstawie, którego organ wydal decyzję uzależnia przyznanie środków finansowych od potwierdzenia istnienia takiej potrzeby przez organizatora pieczy zastępczej, a nie jak wskazał to organ od nadzwyczajnych okoliczności. Nie zgodzili się również, z zaliczeniem do ich dochodów jednorazowej zapomogi, którą otrzymali w kwietniu 2012 r. Samorządowe kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] na podstawie art. 83 ust. 2 i art. 232 b ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy ograniczył się do zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zacytowania treści przepisów oraz wskazania, że niepotwierdzenie zasadności przyznania środków przez organizatora pieczy zastępczej oznacza, że organ pierwszej instancji zasadnie omówił ich przyznania. W skardze W. i Z. S. wskazali, że w przedmiotowym postępowaniu Kolegium dwukrotnie uchylało decyzję organu pierwszej instancji, a zaskarżoną decyzją utrzymało decyzję wydaną z upoważnienia Starosty w mocy mimo, iż do sprawy nie wniesiono żadnych znaczących dowodów, ani nie przeprowadzono nowego postępowania. Zarzucili organowi, iż oparł się jedynie na opinii zespołu ds. pieczy zastępczej, a ten oparł swoją opinię na podstawie dowodów zgromadzonych na początku postępowania. W ich opinii niezasadnym jest powoływanie się przez organ na wysokość uzyskiwanych przez nich zarobków, bowiem nie znają oni przepisu, który ustalał by jakiekolwiek kryterium dochodowe uzależniające przyznanie wnioskowanych przez nich środków. W związku z twierdzeniami Dyrektora PCPR w T., iż środki na ten cel nie zostały przewidziane w budżecie powiatu, zarzucili organowi odwoławczemu, że ten nie zbadał, czy organ pierwszej instancji kiedykolwiek podjął działania mające na celu zabezpieczenie spornych środków. Nadmienili również, że w chwili składania wniosku w ich rodzinie znajdowało się sześcioro dzieci, natomiast obecnie w rodzinie przebywa ich czworo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 143, poz. 1269 z póżn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną - i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Decyzją tą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty T. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], którą odmówiono W. i Z. S. przyznania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku domu jednorodzinnego. Materialnoprawną przesłanką wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż z dniem 8 czerwca 2012 r., nastąpiła zmiana stanu prawnego związana z wejściem w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw. Aktem tym uchylono m.in. art. 83 ust,3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, który stanowił, że środki finansowe, o których mowa w art. 83 ust. 2 ww. ustawy, starosta jest zobowiązany przyznać rodzinie zastępczej zawodowej, w której umieszczono powyżej 3 dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o której mowa w art. 37 ust. 2 ww. ustawy, oraz jeżeli zasadność przyznania tych środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Tą samą ustawą zmieniającą z 2012 r. dodano do ustawy o wspieraniu rodziny przepis przejściowy – art. 232 b. Stosownie do nowego uregulowania do dnia 31 grudnia 2014 r. na wniosek rodziny zastępczej zawodowej, w której przebywa więcej niż 3 dzieci starosta przyznaje środki finansowe, o których mowa w art. 83 ust. 2, jeżeli zasadność przyznania tych środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Z kolei stosownie do art. 83 ust. 2 ww. ustawy rodzina zastępcza niezawodowa i zawodowa może otrzymywać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą niezawodową albo zawodową na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, umieszczonych w rodzinie zastępczej wraz z osobami tworzącymi tę rodzinę zastępczą. Takie brzmienie art. 232b ust. 1 pkt 2 wyklucza jakąkolwiek uznaniowość organu przy podejmowaniu decyzji na podstawie tego przepisu i uzależnione jest tylko i wyłącznie od spełnienia wskazanych w ustawie przesłanek. Organ pierwszej instancji po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego uznając, że skarżący przesłanek tych nie spełnili nie uwzględnił ich wniosku. Ta decyzja została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, który również uznał niezasadność żądania strony skarżącej. W opinii Sądu jednak, decyzja SKO w T. została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej i winna być uchylona. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że jedną z podstawowych konstytucyjnych zasad jest wyrażone w art. 78 Konstytucji RP, prawo strony do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Zasada ta znalazła również swoje potwierdzenie w art. 15 k.p.a. wskazując, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Nadto w art. 127 § 1 k.p.a., zagwarantowano stronie postępowania prawo do odwołania się od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Istotą tak ukształtowanego postępowania jest zapewnienie stronie prawa do rozstrzygnięcia sprawy dwukrotnie, przez dwa organy, z których organ odwoławczy kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, przy czym organy odwoławcze działają tak jak organy I instancji, czyli przeprowadzają postępowanie i wydają powtórnie decyzję w tej samej sprawie. Zasada dwuinstancyjności oznacza więc obowiązek merytorycznego rozpatrywania decyzji przez organ II instancji, który jest uprawniony i zobowiązany do kontrolowania decyzji organu I instancji, także co do zasadności jego stanowiska w niej zawartego. Oznacza to, ze organ odwoławczy nie tylko kontroluje decyzje "pierwszoinstancyjną" ale również ponownie analizuje wszystkie zebrane w sprawie dowody i na ich podstawie ponownie merytorycznie rozpatruje sprawę. W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, organ odwoławczy roli tej nie sprostał, ograniczając się tylko do lakonicznego przytoczenia faktu, negatywnej opinii organizatora pieczy zastępczej. Postępowanie przed organem II instancji prowadzone było z naruszeniem art. 7 k.p.a, zobowiązujego organy administracji do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 8 k.p.a. nakazującego organom prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów prowadzących postępowanie, art. 11 zobowiązujący do wykazywania przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Nadto przypomnieć należy, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ rozpatruje sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W ocenie Sądu organ nie podjął jakichkolwiek czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, który pozwoliłby mu odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ po przypomnieniu stanu faktycznego sprawy wskazał jedynie na zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie podejmując jakiekolwiek polemiki z zarzutami podnoszonymi przez skarżących. Nie odnosząc się do ich twierdzeń, ograniczył się jedynie do wskazania, iż organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę wziął pod uwagę opinie organizatora pieczy zastępczej. Przypomnieć bowiem należy, że rolą organu odwoławczego jest nie tylko kontrola, a podkreślić należy, że w niniejszym postępowaniu była ona bardzo szczątkowa, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem z decyzji Kolegium nie sposób wywieść dlaczego podjęło ono właśnie takie rozstrzygnięcie, na jakich dowodach się oparło i dlaczego uznało argumenty skarżących za bezzasadne. Art. 107 § 3 wyraźnie wskazuje jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie decyzji administracyjnej - uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W opinii Sadu wymagań tych nie Kolegium nie spełniło bowiem z uzasadnienia decyzji nie sposób wywieść czym kierował się organ podejmując takie rozstrzygnięcie. Ponownie rozpatrując sprawę SKO w T. zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszym wyroku, w szczególności ustali czy zasadnie organ odwoławczy odmówił przyznania W. i Z. S. środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku domu jednorodzinnego, a wyraz swoim rozważaniom da w uzasadnieniu decyzji. Organ winien również szczegółowo odnieść się do argumentów, które skarżący podnosili w odwołaniu. Wobec wskazanego naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, natomiast o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na postawie art. 152 ww. ustawy.