II GSK 1377/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1923/13 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 10 lutego 2014 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1923/13) po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2/ stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; w punkcie 3/ orzekł o kosztach postępowania. I Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan prawny i faktyczny sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] września2012 r. nr [...] nałożył na P. R. (dalej: skarżący) karę pieniężną za zajęcie bez zgody zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej nr [...] W.-K. (w km [...]+[...], strona lewa) oraz samowolnego wykonania zjazdu do działek nr ewid. [...],[...] i [...] w miejscowości S.. Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący podkreślił, że nie jest on właścicielem ani użytkownikiem przedmiotowych działek. Jego rola w tej sprawie ograniczała się jedynie do wynajęcia wykonawcy, który naprawił zjazd z działek nr ewid. [...], [...] i [...]. Zwrócił ponadto uwagę, że działki nr ewid. [...], [...] i [...] zostały wynajęte przez jego żonę na poczet prowadzonej działalności gospodarczej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2, 3 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] września2012 r. nr 2/K/Z18.18/420/P1/2013 nakładającą na P. R. karę pieniężną w wysokości 33.600,00 zł. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżący zajmował 30,0 m2 pasa drogowego drogi krajowej nr [...] W.-K. (w km [...]+[...], strona lewa) w miejscowości S. poprzez wybudowanie betonowego zjazdu w okresie od [...] czerwca 2012 r. do [...] września 2012 r. (112 dni). Powyższe potwierdza zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja, w tym m.in.: raporty kontroli pasa drogowego w dniach: [...].06.2012 r., [...].07.2012 r. oraz [...].08.2012 r., a w szczególności zgromadzona dokumentacja fotograficzna. Ustalenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie organu, odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest podmiot, który w sposób faktyczny podjął działania niezgodne z ustawą o drogach publicznych. W zgromadzonych w sprawie niniejszej aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia [...] sierpnia 2012 r., w którym przyznaje, że zlecił dokonanie doraźnej naprawy jedynego wjazdu na działkę. Tym samym nałożona na skarżącego kara pieniężna została wymierzona w sposób prawidłowy. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której wniósł o uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał skargę za zasadną. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, gdyż organ wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. nie podjął wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W ocenie WSA w W., art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie precyzuje od kogo pobiera się opłatę, a zatem także wobec kogo wymierzana jest kara. Dlatego w każdej sprawie, w której organy wszczęły postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego, powinny one ustalić kto posiada i korzysta z tych urządzeń, tylko bowiem ten podmiot może być obciążony stosowną karą. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego jest zawsze inwestor, na rzecz którego wykonywana jest dana czynność. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w rozpatrywanej sprawie skarżący w odwołaniu z dnia [...] listopada 2012 r. podniósł, że nie jest właścicielem działek nr ewid. [...], [...] i [...]. Na poparcie swojego stanowiska skarżący wskazał na treść umowy najmu gruntu z dnia [...] maja 2012 r. zawartą pomiędzy M. R. i W. Sp. z o. o. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie zbadał jednak, jaki podmiot powinien być uznany za stronę rozstrzyganego przez Sąd postępowania administracyjnego. To na organie ciąży, zgodnie z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., obowiązek wyjaśnienia tej kwestii poprzez wykazanie stosownej inicjatywy dowodowej i zgromadzenie w aktach sprawy dokumentów, z których wynikałoby, na który podmiot zgodnie z obowiązującymi przepisami powinna być nałożona kara pieniężna. Nakładającego w sprawie niniejszej karę pieniężną organu, nie może usprawiedliwiać fakt, że to skarżący był, jak to określił organ II instancji, "faktycznym sprawcą czynu objętego sankcją", bowiem istniejący między inwestorem a ewentualnym wykonawcą stosunek zlecenia ma charakter cywilnoprawny i w żaden sposób nie może prowadzić do modyfikacji, czy wręcz przenoszenia obowiązków publicznoprawnych, jakie ma inwestor względem zarządcy drogi. W ocenie WSA w W. organ II instancji nie zbadał, jaki podmiot powinien być uznany za stronę postępowania administracyjnego. To na organie ciąży, zgodnie z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., obowiązek wyjaśnienia tej kwestii poprzez wykazanie stosownej inicjatywy dowodowej i zgromadzenie w aktach sprawy dokumentów, z których wynikałoby, na który podmiot zgodnie z obowiązującymi przepisami powinna być nałożona kara pieniężna. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zaskarżył orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie następujących przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez ustalenie, że organ w ramach remonstrancji nie poddał należytej analizie jaki podmiot powinien być uznany za stronę postępowania, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania bezsprzecznie wynika, że stroną postępowania winien być Pan P. R.: Organ zarzucił również naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, tj.: - błędną wykładnię art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 j.t., dalej: u.d.p.), polegającą na przyjęciu, iż stroną postępowania w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego może być wyłącznie inwestor przedsięwzięcia, pomimo że ww. przepis jest przepisem o charakterze generalnym. - niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p. regulującego formę uzyskania zezwolenia na lokalizację urządzenia lub obiektu budowlanego, pomimo iż przedmiotowe postępowanie dotyczy nielegalnego zajęcia pasa drogowego, tj. innego trybu określonego przepisami u.d.p. W uzasadnieniu kasator odniósł się do postawionego zarzutu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. R. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, pozostają w ścisłym związku ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami ustawy o drogach publicznych, które wyznaczają zakres istotnych okoliczności sprawy o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. To prawda, że art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie wskazuje wprost, komu zarządca drogi wymierza karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jednakże z uwagi na kontekst, w którym zamieszczony jest ten przepis, a w szczególności przepisy art. 39, które wprowadzają zakaz zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia, należy przyjąć, że kara pieniężna może być nałożona na tego kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia. W przypadku gdy zajęcia pasa drogowo polega na wykonywaniu robót budowlanych, a tak jest w sytuacji gdy wykonywany został zjazd betonowy z drogi publicznej na sąsiednią nieruchomość, podmiotem obciążonym karą pieniężną może być inwestor. W tym sensie trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji gdy zajęcie pasa drogowego polega na realizacji zamierzenia inwestycyjnego (wykonanie robót budowlanych) ma znaczenie to, kto jest inwestorem, a więc osobą, która zadecydowała o wykonaniu robót budowlanych i poniosła ich koszty, niezależnie od tego czy roboty te wykonywała osobiście, czy zleciła ich wykonanie innym osobom. Nie można podzielić poglądu prezentowanego w skardze kasacyjnej, że także w takiej sytuacji stroną w sprawie, której należy wymierzyć karę pieniężną, jest ten kto faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego, a wobec tego nie wymagało wyjaśnienia kto jest właścicielem nieruchomości, komu nieruchomość została wydzierżawiona oraz kto zdecydował o wykonaniu zjazdu i zajęciu pasa drogowego, a także kto poniósł koszty wykonanych robót budowlanych. Są to istotne okoliczności sprawy, które mają znaczenie dla określenia osoby, której powinna być wymierzona kara pieniężna, jeżeli w stanie faktycznym sprawy są podstawy do przyjęcia, że nastąpiło zajęcie pasa drogowego. Oznacza to, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3a pkt 3 i art. 40 ust. 12 nie jest trafny i nie może być uwzględniony. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w żadnym razie nie wynika, że Sąd pierwszej instancji utożsamia sprawę o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ze sprawą o wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Stanowisko Sądu pierwszej instancji należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zamiaru wykonania robót budowlanych w pasie drogowym i zajęciem w związku z tym pasa, stroną będzie inwestor tych robót zarówno wówczas gdy występuje o zezwolenie na ich wykonywanie, jak i wykona te roboty bez zezwolenia. Skoro zarzuty dotyczące naruszenia przepisów o drogach publicznych nie są uzasadnione, to z tego powodu nie można również uznać za zasadne zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że istotne okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione, ponieważ organ ograniczył się do ustalenia, że skarżący zlecił wykonanie zjazdu, a więc faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, podczas gdy konieczne było odniesienie się do wyjaśnień skarżącego, że nie ma on prawa do dysponowania nieruchomością, do której wykonywano zjazd, nieruchomość ta znajduje się we władaniu spółki, która wydzierżawiła ją od żony skarżącego w celu prowadzenia działalności gospodarczej oraz że prezes tej spółki zlecił skarżącemu, aby znalazł pracowników, którzy naprawią uszkodzony zjazd. W tym stanie rzeczy nie można podzielić zarzutu organu, że nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika skarżącego przyznanego w ramach prawa pomocy orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W..