VI SA/Wa 893/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Minister Środowiska po rozpatrzeniu wniosku S., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...] oraz stwierdzającą, iż wskazana decyzja koncesyjna została wydana z naruszeniem prawa, Uzasadniając swoje stanowisko Minister Środowiska stwierdził, iż przedmiotowa koncesja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7 oraz 77 K.p.a.), na które to naruszenie wskazuje w szczególności rozbieżność pomiędzy [...] i [...]) oraz określeniem obszaru górniczego w samej treści koncesji (działka nr [...]). Podkreślił, iż przepis art. 205 ustawy z dnia 11 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 163, poz. 981), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. stanowi, że koncesje udzielone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się koncesjami w rozumieniu ustawy. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Stosownie zaś do art. 156 § 2 K.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W konsekwencji, w ocenie organu aktualny stan prawny spowodował, iż mógł jedynie odmówić stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej oraz stwierdzić, że wskazana decyzja koncesyjna została wydana z naruszeniem prawa. Minister Środowiska odniósł się także do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uznając je za bezzasadne. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S., zwane dalej skarżącą, wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenie przepisów postępowania zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego w tym art. 6, 7, 8 i 77 K.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, naruszeniu zasady praworządności i zaufania do władzy publicznej oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym wadliwego zastosowania przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca przypomniała stan sprawy i rozwinęła podniesione zarzuty wskazując m.in., iż sprawę niezgodności istotnych zapisów w koncesji i w zmianie koncesji zgłosiła do Ministra Środowiska po raz pierwszy pismem z dnia [...] października 2011 r., kiedy uczestnicząc w postępowaniu środowiskowym prowadzonym w celu trzykrotnego pogłębienia kopalni L.[...], z akt sprawy powzięła informację, iż Marszałek Województwa [...] do koncesji wydanej dla działki nr ewid. [...] dopisał nową działkę nr [...]. Ponieważ sprawa wymagała wyjaśnienia, tym bardziej, że koncesja miała podlegać dalszym zmianom, mogącym mieć ogromny wpływ na środowisko, zawnioskowała o interwencję nadzorczą w tej sprawie. Podkreśliła, że po zauważeniu rozbieżności w zapisach koncesji i mapach, jej żądaniem było wyczerpujące zbadanie sprawy koncesji przez organ nadzoru, gdyż rozbieżności tych nie chciał dostrzec ani Marszałek Województwa [...], ani organy wydające dalsze decyzje oparte na tej koncesji. Zdaniem skarżącej przy wadliwości istotnych, wskazanych przez nią zapisów koncesji, nie miało znaczenia nazwanie pisma i skarga z [...] października 2011 roku, po uprawdopodobnieniu naruszenia prawa, powinna być rozpatrywana w trybie art. 235 §1 kpa tj. jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany a Minister Środowiska, na podstawie otrzymanych od Marszałka akt sprawy winien zbadać i wyjaśnić rozbieżności lokalizacji przedsięwzięcia tj. niespójność treści koncesji (dotyczyła działki nr [...]), z treścią zmiany tej koncesji (dotyczyła dwóch działek [...] i [...]), polegającej wtedy jedynie na zmianie inwestora, bez zmiany obszaru górniczego. Minister Środowiska, jako organ nadzoru, zobowiązany był przepisami kpa do szczegółowego zbadania i wyjaśnienia sprawy zmiany koncesji w oparciu o przekazane do urzędu akta sprawy. Zgromadzenie wszystkich dokumentów dotyczących udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa ze złoża "[...]" oraz dotyczących przeniesienia koncesji i rzetelna analiza zgromadzonego materiału, już na tym etapie, powinna doprowadzić do wniosku, jaki zawarł Minister dopiero w roku następnym- w decyzji z [...] września 2012 r., że przedmiotowa koncesja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W obowiązującym wówczas porządku prawnym powinno to skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Skarżąca wskazała, że przy ponownym rozpatrywaniu tej samej sprawy w 2012 r., gdy po konsultacji z prawnikami, w dniu [...] kwietnia 2012 r. wystąpiła "precyzyjnie" (określenie z pisma Ministra) o stwierdzenie nieważności decyzji, Minister Środowiska stwierdził rażące naruszenie prawa. Skarżącej trudno zrozumieć zmianę stanowiska organu, który w odpowiedzi na "skargę" z dnia [...] października 2011 r., w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdził, że " nie ma wątpliwości, że wyznaczony ww. koncesją obszar górniczy obejmuje nie tylko działkę [...], ale także działkę [...], co wynika z mapy stanowiącej integralną część przedmiotowej koncesji" oraz "w tej sytuacji należy odmówić słuszności argumentowi podniesionemu w skardze dotyczącemu powiększenia powierzchni obszaru górniczego." i "w związku z przedstawionymi wyjaśnieniami (...) nie dopatrzyłem się przesłanek uzasadniających konieczność interwencji w zakresie rozpatrywanej skargi", gdyż stan sprawy nie zmienił się. Analizowane przez Ministra akta sprawy, zarówno w 2011 r., jak i w 2012 r. dotyczyły tego samego okresu minionego 2001- 2010 r. i powinny z założenia zawierać identyczne dokumenty. Posiadany w 2011 r przez Ministra Środowiska materiał dowodowy był w ocenie skarżącej wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy i stwierdzenia z urzędu, już w 2011 r., rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu koncesji i jej unieważnienie. Tym samym właściwa reakcja organu nadzoru dopiero w 2012 r., zamiast w 2011 r. spowodowała niemożność unieważnienia decyzji ze względu na wejście w życie przepisu art. 42 ust. 1 pkt 1 nowej ustawy Prawo geologiczne i górnicze o nieodwracalnych skutkach prawnych. Obowiązujące w 2011 r. przepisy ustawy nie stwierdzały, że rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Sytuacja ta budzi wiele wątpliwości skarżącej, gdyż nowe Prawo geologiczne i górnicze zostało ustanowione w dniu 9 czerwca 2011 r., zatem przy pierwotnym rozpatrywaniu zarzutów do wadliwości zmiany koncesji, zapisy nowej ustawy były już znane i ogłoszone. Nadto w ocenie skarżącej przepis art. 156 § 2 k.p.a. zawierający przesłanki negatywne unieważnienia decyzji odnosi się do przyczyn w nim wymienionych tj. pkt 1, 3, 4 i 7 z § 1. Nie odnosi się zatem do przyczyn zawartych w art. 156 § 1 pkt 2, tj. rażącego naruszenia prawa, które zostało stwierdzone w decyzji. Organ w decyzji nie wyjaśnił swego stanowiska przeciwnego i nie poparł swej interpretacji orzecznictwem sądów administracyjnych w tym zakresie. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, w opisanym stanie sprawy, niezależnie od opóźnienia w jej rozpatrzeniu, Minister Środowiska jako organ nadzoru winien stwierdzić nieważność decyzji koncesyjnej dotkniętej kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 tj. rażącym naruszeniem prawa, co zostało udowodnione. Rozpoczęcie działalności objętej koncesją i przyjęcie nawet aktualnego brzmienia art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze tj. zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, nie stanowi negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W dalszej części uzasadnienia skarżąca wywodziła, iż sprawa unieważnienia koncesji ma szczególnie istotne znaczenie nie tylko ze względów prawnych, ale i ze względu na przyszłe skutki faktyczne i prawne a odmowa unieważnienia decyzji koncesyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, prowadzi w istocie do pogłębiania rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. była decyzją ostateczną. Stosownie do art. 16 § 1 kpa statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych- wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w kpa i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 kpa jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie- muszą być interpretowane dosłownie a nawet ścieśniająco. Tak więc zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kpa trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności są określone enumeratywnie w art. 156 § 1, choć z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 7 katalog nie ma charakteru zamkniętego. Nie są one oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 Z art. 156 § 2 k.p.a. wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z kolei art. 158 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Wskazane przepisy stanowią o negatywnych przesłankach stwierdzenia nieważności decyzji. Artykuł 156 § 2 wskazuje więc na dwie niezależne przesłanki negatywne stwierdzania nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu jak i nieodwracalne skutki prawne. Jeśli chodzi o upływ czasu to nie jest on przesłanką negatywną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, lecz negatywną przesłanką podjęcia decyzji o stwierdzeniu nieważności. W przypadku spełnienia przesłanki pozytywnej oraz przedawnienia organ podejmuje decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Nieco inne znaczenie ma przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych. Dotyczy ona w szczególności wszystkich przyczyn nieważności wymienionych w art. 156 § 1 a zatem stanowisko skarżącej zawarte w skardze, że przepis art. 156 § 2 k.p.a. zawierający przesłanki negatywne unieważnienia decyzji odnosi się do przyczyn w nim wymienionych tj. pkt 1, 3, 4 i 7 z § 1, nie odnosi się zatem do przyczyn zawartych w art. 156 § 1 pkt 2, tj. rażącego naruszenia prawa, jest błędne. Przesłanka ta odnosi się przy tym do skutków prawnych, a nie faktów (por. A. Kowalska, Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do praw słusznie nabytych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 7-8, s. 75). Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji ani przywrócenia całego stanu prawnego istniejącego uprzednio. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r., I OSK 444/05, LEX nr 188819: "Nieodwracalność skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej". Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności winno zakończyć się decyzją. Może to być decyzja stwierdzająca nieważność, odmawiająca stwierdzenia nieważności albo stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, czy decyzja o umorzeniu postępowania. Decyzja stwierdzająca nieważność może mieć jedynie charakter wyjątkowy. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności może mieć miejsce tylko, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad określonych w art. 156 § 1, zachodzi więc przesłanka pozytywna, a jednocześnie w sprawie nie występuje przesłanka negatywna (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1988 r., IV SA 948/87, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 567). W każdym przypadku rozstrzygania o legalności decyzji, organ jest obowiązany do ustalenia nie tylko przesłanek pozytywnych nieważności, lecz także rozważyć i ocenić, czy kwestionowana decyzja podlega unieważnieniu, czy też z powodu np. wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności i zachodzi konieczność stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja stwierdzająca naruszenie prawa zostaje wydana wówczas, gdy jednocześnie spełnione zostają przesłanki pozytywna i negatywna. Powoduje ona, że zaskarżona decyzja pozostaje w obrocie prawnym, stronie służy jedynie prawo do odszkodowania. Stąd wydanie jej wymaga szczególnie wnikliwego rozważenia skutków, jakie wywołała kwestionowana decyzja (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r., II OSK 1143/11, LEX nr 1234131: "Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja". Przepisy szczególne mogą wyłączać niekiedy stwierdzanie nieważności na rzecz stwierdzania niezgodności decyzji z prawem. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem szczególnym jest art. 42 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 9 czerwca 2011 prawo geologiczne i górnicze stanowiący, iż rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Odnosząc się do stanowiska skarżącej, iż Minister Środowiska winien jej pismo z dnia [...] października 2011 roku rozpatrywać w trybie art. 235 § 1 K.p.a., wskazać należy, iż powoływany przepis przewiduje pierwszeństwo postępowania jurysdykcyjnego w postaci trybów nadzwyczajnych przed trybem skargowym. Jednakże pierwszeństwo zastosowania postępowania jurysdykcyjnego nie ma charakteru bezwzględnego, uzależnione jest bowiem od treści pisma, które wpłynęło do organu. Tylko w sytuacji, gdy rzeczywiście istnieją wątpliwości co do żądania strony określonego w piśmie stanowiącym wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w myśl art. 235 § 1 k.p.a. organ powinien stosując art. 9 k.p.a. zwrócić się do strony udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania. Jak wynika z akt sprawy pismo skarżącej z dnia [...] października 2011 r. posługiwało się wyrażeniem "skarga" oraz powoływało się na art. 103c ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze. Jak zasadnie stwierdził Minister z treści tego pisma wynikało zatem, iż nie stanowiło ono żądania wszczęcia nadzwyczajnego postępowania w sprawie. Na prawidłową taką kwalifikację przez organ pisma z dnia [...] października 2011 r. wskazuje również to, iż po otrzymaniu odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2011 r., tryb skargowy załatwienia sprawy nie był kwestionowany, a S. nie zarzuciło organowi bezczynności (ani przewlekłości) w sprawie. Reasumując należy stwierdzić, iż w rozpoznawanej sprawie organ administracji nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego ani też uchybień formalnoprawnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.