II SAB/Sz 87/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej w przedmiocie wydania decyzji ustalającej różnicę w uposażeniu I. zobowiązuje Dowódcę Jednostki Wojskowej do rozpoznania wniosku J. M. z dnia [...] w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 22 sierpnia 2012 r. płk rez. J.M. zwrócił się do Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych z prośbą o ustalenie i wypłacenie mu różnicy uposażenia powstałego na skutek prawidłowego określenia grup uposażenia na zajmowanym stanowisku a uposażeniem wypłaconym na podstawie grup uposażenia określonych w decyzjach, w stosunku do których Minister Obrony Narodowej stwierdził ich nieważność za okres pozostawania na stanowisku służbowym radcy prawnego w Dowództwie Wielonarodowego Korpusu Północny-Wschód. Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych, pismem z dnia [...] r., na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), przekazał wniosek J.M. do Starszego Oficera Narodowego Dowództwa Wielonarodowego Korpusu Północny-Wschód (Część Polska). Starszy Oficer Narodowego Dowództwa Wielonarodowego Korpusu Północny-Wschód (Część Polska), pismem z dnia 5 października 2012 r., powołując się na art. 65 § 1 K.p.a., przekazał wniosek J.M. do rozpatrzenia Dowódcy Jednostki Wojskowej. Pismem z dnia 5 grudnia 2012 r. Szef Sekcji Personalnej, działając z up. Dowódcy, poinformował J.M., zgodnie z art. 36 § 2 K.p.a., że sprawa zostanie rozpatrzona niezwłocznie po wpłynięciu Teczki Akt Personalnych do Jednostki Wojskowej. Wniosek J.M. został następnie przekazany celem realizacji do Komendanta Wojskowego Oddziału Gospodarczego. Sprawa wniosku J.M. wróciła jednak do Dowódcy Jednostki Wojskowej w dniu 23 kwietnia 2013 r., przekazana przez Komendanta Jednostki Wojskowej. Dnia 13 maja 2013 r. Dowódca Jednostki Wojskowej przekazał wniosek J.M. do Dowódcy Wojsk Lądowych, jako do organu potencjalnie właściwego do ustalenia prawa do wypłaty różnicy należnych świadczeń J.M., celem załatwienia sprawy zaznaczając, że ewentualnie organem właściwym może być również Minister Obrony Narodowej. Jednocześnie Dowódca Jednostki Wojskowej dodał, że w przypadku uznania, że Dowódca Wojsk Lądowych nie jest właściwy do rozpoznania wniosku, wnosi o skierowanie sprawy do Ministra Obrony Narodowej, jako organu nadrzędnego dla DWL oraz IWSZ, celem rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, co do tego, który organ właściwy jest dedykowany do załatwienia sprawy. Pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. Dowództwo Wojsk Lądowych poinformowało Dowódcę Jednostki Wojskowej, że właściwym do ustalenia wysokości i wypłaty różnicy uposażenia w oparciu o obowiązujące przepisy, powinna być ostatnia jednostka wojskowa w której żołnierz pełnił służbę zawodową. Zażaleniem z dnia 4 czerwca 2013 r., z powołaniem się na art. 37 K.p.a., płk rez. J.M. zwrócił się do Dowódcy Jednostki Wojskowej o wyznaczenie Dowódcy Jednostki Wojskowej terminu do załatwienia sprawy w zakresie ustalenia i wypłacenia różnicy w uposażeniu powstałej na skutek prawidłowego określenia grup uposażenia na zajmowanym stanowisku a uposażeniem wypłaconym na podstawie grup uposażenia określonych w decyzjach, w stosunku do których Minister Obrony Narodowej stwierdził nieważność, za okres pozostawania na stanowisku służbowym radcy prawnego oraz o wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie oraz o podjęcie kroków mających na celu zapobieżenie naruszenia prawa w przyszłości. W wyniku rozpoznania tego zażalenia Dowódca Jednostki Wojskowej, postanowieniem z dnia 19 czerwca 2013 r., nr [...], na podstawie art. 37 § 1 w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione. Pismem z dnia 21 czerwca 2013 r. Dowódca Jednostki Wojskowej poinformował płk rez. J.M., że odmawia wypłaty wnioskowanego pismem z dnia 22 sierpnia 2012 r. wyrównania uposażenia. Jako przyczynę odmowy wskazał brak podstaw prawnych do zrealizowania ww. wypłaty. Jednocześnie Dowódca podał, że jako organ wojskowy nie jest uprawniony do wykonania żądania. J.M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej w przedmiocie wydania decyzji ustalającej różnicę w uposażeniu, powstałą na skutek prawidłowego określenia grup uposażenia na zajmowanym stanowisku a uposażeniem wypłaconym na podstawie grup uposażenia określonych w decyzjach, w stosunku do których Minister Obrony Narodowej stwierdził nieważność za okres pozostawania na stanowisku służbowym radcy prawnego w Dowództwie Wielonarodowego Korpusu Północny-Wschód i wypłacenia należności wraz z odsetkami. Organowi zarzucił naruszenie art. 12 i art. 35 K.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w terminie. Ponadto, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). wniósł o: 1) zobowiązanie Dowódcy Jednostki Wojskowej do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku, 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny w wys. [...] zł, 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi J.M. podniósł, że po upływie 7 miesięcy od dnia otrzymania akt sprawy, pismem z dnia 13 maja 2013 r. Dowódca Jednostki Wojskowej, nie wskazując jakiejkolwiek podstawy prawnej uznał się niewłaściwym do jej rozpoznania. Dalej, powołując się na treść art. 104 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, stwierdził, że ostatnim miejscem pełnienia przezeń zawodowej służby wojskowej była Jednostka Wojskowa, co oznacza, że Dowódca Jednostki jest właściwym do ustalenia i wypłacenia różnicy w uposażeniu, a nie inny organ wojskowy. Następnie skarżący podał, że zgodnie z istniejącą praktyką oraz orzecznictwem sądów, sprawy związane z uposażeniem i innymi należnościami pieniężnymi żołnierzy zawodowych załatwiane są w drodze decyzji. O takiej formie załatwienia tego rodzaju spraw świadczy także treść art. 75 ust. 3 ww. ustawy. W sprawie tej niezbędnym jest ustalenie różnicy w uposażeniu powstałej na skutek prawidłowego określenia grup uposażenia, a więc chodzi o rozstrzygnięcie organu, co wiąże się zastosowaniem wielu aktów prawnych, które regulowały prawo żołnierza zawodowego do uposażenia i sposób jego wypłaty na przestrzeni paru lat, w czasie w którym obowiązywały różne ustawy i przepisy wykonawcze, a tym samym istniały różne systemy uposażenia. Odpowiadając na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Dowódca przedstawił w skrócie dotychczasowy obieg dokumentów, w szczególności wniosku skarżącego z dnia 22 sierpnia 2012 r. wyjaśniając, że skarżący był informowany o działaniach organu. Dowódca zaakcentował, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie nie zostało uwzględnione przez Dowódcę Jednostki Wojskowej, bowiem nie dotyczyło sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., czyli indywidualnej sprawy obywatela rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, gdyż przedmiotem zażalenia była wypłata różnicy w uposażeniu, jaka wynikła wskutek ustalenia na nowo wysokości tego uposażenia. Sprawa administracyjna zakończona została ostatecznie poprzez wydanie decyzji, natomiast sama wypłata uposażenia, w ocenie organu, nie jest już sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną i stanowi jedynie wykonanie decyzji ustalających wysokość należnego uposażenia. Odwołując się do tezy wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt I SAB/41/99 organ dodał, że niezależnie od zaistniałego w sprawie sporu o właściwość organu, niemożliwym jest postawienie zarzutu bezczynności, bowiem zgodnie ze stanowiskiem NSA, w razie powstania negatywnego sporu o właściwość, żadnemu z organów będących stroną tego sporu nie można skutecznie zarzucić bezczynności w załatwieniu sprawy w związku z którą ten spór o właściwość powstał, a skarga wniesiona w takich okolicznościach do NSA podlega oddaleniu jako nieuzasadniona. W dalszej części odpowiedzi na skargę Dowódca stwierdził, że w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie obejmującym uposażenie żołnierza zawodowego, które nastąpiło po zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej, stronie skarżącej przysługuje roszczenie odszkodowawcze na podstawie art. 160 K.p.a. lub przepisów Kodeksu Cywilnego. Niezależnie od ww. wyjaśnień Dowódca wskazał, że nie wykazał się w przedmiotowej sprawie bezczynnością, podjął jedynie prawem wymagane kroki w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności poczynając od ustalenia swej właściwości do jej rozpatrzenia, informując stronę o podjętych działaniach. W ocenie organu, skarga dotyczy czynności nie objętej zakresem właściwości sądu administracyjnego, bowiem sprawa z wniosku o wypłatę należności nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a roszczenie to winno być dochodzone przed sądem powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem skargi jest bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej w sprawie o wydanie decyzji ustalającej różnicę w uposażeniu i jego wypłatę. O skutecznie wniesionej skardze na bezczynność można mówić wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w którejś z możliwych form procesowych, pomimo upływu określonego terminu i ciążącego na nim obowiązku. W rozpoznawanej sprawie kwestią, na tle której wyłonił się spór pomiędzy stronami, a wymagającą przesądzenia w pierwszej kolejności, było ustalenie, czy wniosek skarżącego z dnia 22 sierpnia 2012 r. o ustalenie i wypłacenie różnicy uposażenia powstałej na skutek prawidłowego określenia grup uposażenia na zajmowanym stanowisku, a uposażeniem wypłaconym na podstawie grup uposażenia określonych w decyzjach, w stosunku do których Minister Obrony Narodowej stwierdził ich nieważność, jest sprawą o charakterze administracyjnym, podlegającą kognicji sądownictwa administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zagadnienie związane z formą załatwiania indywidualnych spraw personalnych żołnierzy zawodowych określa m.in. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.). Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o decyzji - należy przez to rozumieć również rozkaz personalny. Decyzje i rozkazy personalne wydaje się w formie indywidualnej lub zbiorowej. W przypadku sporządzenia decyzji lub rozkazu personalnego w formie zbiorowej, wyciąg z tej decyzji lub rozkazu jest z nimi równoznaczny. Jeżeli chodzi o wyjaśnienie zagadnień proceduralnych związanych z możliwością kwestionowania wydanych decyzji personalnych, odpowiednią wskazówkę prawodawca zawarł w przepisie art. 8 ust. 1, wedle którego, od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. (...). Dopełnieniem tej regulacji jest również prawo do wniesienia skargi do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z wyłączeniem prawa do wnoszenia skarg na decyzje w sprawach: 1) wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji; 2) mianowania na stopień wojskowy; 3) przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy osobowej; 4) skierowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką wojskową. O tym, że rozstrzygnięcie o należnym żołnierzowi uposażeniu podlega kontroli sądów administracyjnych wypowiedział się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów, z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 3/06. Powyższe oznacza, że indywidualna sprawa żołnierza zawodowego dotycząca ustalenia prawidłowej wysokości należnego a niewypłaconego uposażenia jest sprawą o charakterze administracyjnym. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie znajduje podstaw do zaakceptowania wynikającej z odpowiedzi organu na skargę argumentacji, wedle której, ustalenie uposażenia przybiera formę decyzji administracyjnej, zaś ustalenie wysokości należnego a niewypłaconego, zaległego uposażenia na wniosek zainteresowanego, musiałoby następować w sporze prowadzonym przed sądem cywilnym. Zdaniem składu orzekającego Sądu w tejże sprawie, w opozycji do argumentacji organu stoi również norma prawna zamieszczona w art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W myśl tego przepisu, w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. O odsetkach ustawowych orzeka w decyzji administracyjnej organ właściwy w sprawie przyznania uposażenia lub innej należności. Nie jest trafna argumentacja organu zmierzająca do wykazania cywilnego charakteru żądania skarżącego także w zestawieniu z treścią art. 75 ww. ustawy. Zwrócenia uwagi wymaga fakt, że ustawodawca zdecydował się na zamieszczenie w art. 75 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, konkretnych rozwiązań dotyczących zagadnień przedawnienie roszczeń, przerwanie biegu przedawnienia, naliczanie odsetek w formie decyzji administracyjnej, nie odsyłając tym samym do stosowania ogólnych zasad prawa cywilnego. Przedstawione spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że skoro sprawa ustalenia należytej wysokości różnicy uposażenia dotychczas wypłaconego z należnym żołnierzowi zawodowemu ma charakter administracyjny, to wszczynający takie postępowanie wniosek skarżącego winien być załatwiony przez ostatecznego dysponenta wniosku – tu Dowódcę Jednostki Wojskowej, w formie przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wpłynięcie do Dowódcy Jednostki Wojskowej wniosku skarżącego z dnia 22 sierpnia 2012 r., niezależnie od wcześniejszych działań organów go przekazujących w trybie art. 65 § 1 K.p.a., obligowało Dowódcę Jednostki Wojskowej do jego załatwienia w formie decyzji, skoro organ ten nie wystąpił ze skutecznym wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego. Dowódca Jednostki Wojskowej do dnia orzekania przez Sąd sprawy wniosku skarżącego nie załatwił w jakiejkolwiek procesowej formie. Za takowe załatwienie sprawy nie mogło być bowiem uznane, wewnętrznie sprzeczne, stanowisko organu zaprezentowane w piśmie z dnia 21 czerwca 2013 r. skierowanym do J.M., w którym poinformowano skarżącego o odmowie wypłaty wnioskowanego wyrównania uposażenia (bez określenia jego wysokości) z jednoczesnym wyjaśnieniem o nie istnieniu ku temu podstaw prawnych i braku uprawnień po stronie Dowódcy do wykonania żądania. Pismo to, jak wynika również z odpowiedzi na skargę, nie miało mieć z założenia formy merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w trybie administracyjnoprawnym, lecz charakter wyłącznie informacyjny. Poczynione ustalenia doprowadziły Sąd do uznania zasadności skargi na bezczynność i orzeczenie jak w pkt I sentencji wyroku, na mocy art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził, że termin 30 dni winien umożliwić organowi rozpoznanie wniosku skarżącego. Odnosząc się do żądania skargi o stwierdzenie, że bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej miała postać rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenia organowi grzywny, należy wyjaśnić, że w tym zakresie Sąd działa na zasadzie uznania, oceniając, czy wystąpiła kwalifikowana postać bezczynności organu, oraz czy uzasadnionym i celowym jest wymierzenie organowi grzywny. Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu nie miała postaci rażącego naruszenia prawa oraz nie powinna skutkować, w tej konkretnej sprawie, wymierzeniem organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 ww. ustawy. Do konstatacji takiej doprowadziły Sąd ustalenia o: nie wystąpieniu okoliczności, które wskazywałyby na złą wolę organu w załatwieniu sprawy, podejmowane próby wyjaśnienia kwestii właściwości organu obowiązanego do rozpoznania wniosku płk. rez. J.M., brak czytelnych w tym zakresie rozwiązań prawnych oraz fakt nie dysponowania przez organ wymaganymi aktami personalnymi (płacowymi) skarżącego w momencie przekazania mu wniosku skarżącego. Ponadto, według ustaleń Sądu, była to pierwsza skarga na bezczynność Dowódcy Jednostki Wojskowej zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym.