VII SA/Wa 1277/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant specjalista Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi A. B. i A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. B. i A. B. solidarnie kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej ogrodzenia między nieruchomościami stanowiącymi działki ew. nr [...] przy ul. [...] w [...] - umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] października 2007 r. nakazującą rozbiórkę samowolnie realizowanego ogrodzenia między nieruchomościami stanowiącymi działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], o wysokości zmiennej od 2,30m - 3,15m i 3,75m podając, iż postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie zrealizowania ogrodzenia między nieruchomościami stanowiącymi działki o nr ew. [...] powinno być prowadzone w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym w dniu [...] lipca 2009 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] przeprowadził czynności kontrolne w sprawie ogrodzenia między posesjami przy ul. [...] w [...], w czasie których ustalono, że między posesjami wybudowane jest ogrodzenie murowane o grubości ok. 25cm, w murze słupy żelbetowe wykończone dachówką ceramiczną, wysokość ogrodzenia odcinkami od 2,30m; 3,15m i 3,75m, mur z bloczków gazobetonowych wykończony obróbkami blacharskimi. W ogrodzeniu przy ul. [...] wykonany murowany budynek gospodarczy o wym. ok. 2,90m x 2,50m, śr. h 2,30m, spadek w stronę ulicy, dach kryty dachówką ceramiczną. W pomieszczeniu znajduje się sprzęt ogrodniczy, drewno do kominka. W czasie kontroli nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. nałożył na G. P. i M. P. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w zakresie prawidłowości wykonania robót oraz zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. umorzył postępowanie zażaleniowe dotyczące ww. postanowienia. Dalej organ podał, że inwestorzy złożyli wymagane dokumenty, wypełniając obowiązek nałożony postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Wskazał, że z przedłożonej oceny technicznej, sporządzonej przez L. J. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...], legitymującego się przynależnością do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr [...] wynika, że: "...Roboty wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną, zgodnie z warunkami technicznymi, wytycznymi Inwestora i Projektanta oraz warunkami technicznymi odbioru robót budowlano - montażowych oraz obowiązującymi normami i przepisami. Roboty były wykonane pod stałym nadzorem osób uprawnionych do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Wykonany prawidłowo mur ogrodzeniowy stanowi zarazem mur oporowy. Może być dalej użytkowany bez groźby awarii czy katastrofy budowlanej. Nie zagraża osobom trzecim. Jest bezpieczny. Ponadto jest wykonany w sposób estetyczny z walorami komponującymi się z otaczającą przyrodą. Sposób użytkowania i zastosowanie odpowiednich materiałów powoduje wygłuszenie hałasów użytkowania posesji. Stan techniczny istniejącego obiektu budowlanego nie stanowi zagrożenia dla stateczności i otoczenia oraz osób trzecich. Wykonane ogrodzenie zgodnie z art. 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690) nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt." W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...], roboty budowlane w zakresie podanym w ocenie technicznej wykonano prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz sztuką budowlaną. Organ nie znalazł podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, iż w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien umorzyć swoje postępowanie, albowiem przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane nie daje materialno-prawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. i A. B., utrzymał w mocy powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że organ pierwszej instancji ponownie rozpatrzył sprawę ogrodzenia między nieruchomościami położonymi przy ul. [...] w [...], działając po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1445/08. Zauważył, iż decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], zgłaszająca sprzeciw wobec dokonanego zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego ogrodzenia, została uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ poinformował PINB dla [...], że nie wniesiono kolejnego sprzeciwu w przedmiotowej sprawie. Organ podał, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego przedmiotowe ogrodzenie z uwagi na swoją wysokość - powyżej 2,20 m - podlegało obowiązkowi zgłoszenia zamiaru jego budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wyjaśnił, iż stosownie do art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w ww. terminie, upoważnia inwestora do rozpoczęcia planowanej inwestycji. W przedmiotowej sprawie, inwestorzy – G. i M. P. przystąpili do budowy spornego ogrodzenia, przed upływem 30 dni od daty dokonania zgłoszenia, które nastąpiło w dniu [...] maja 2007 r. Wcześniejsze rozpoczęcie robót budowlanych potwierdza protokół Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla [...] z dnia [...] maja 2007 r. oraz załączony do niego materiał fotograficzny. Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla [...] zobowiązany był do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego, a ponieważ ogrodzenie działki zabudowanej należy traktować nie jako obiekt budowlany sam w sobie, ale jako urządzenie budowlane związane z obiektem usytuowanym na danej działce, organ nadzoru budowlanego winien prowadzić postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W toklu postępowania przedłożono ocenę techniczną, z której wynika, że mur został wykonany w 2007 r. zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną, jest w bardzo dobrym stanie. Na całej długości nie ma śladów zarysowań ani pęknięć. Mur nie osiada i nie przechyla się. Roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami określającymi warunki techniczne z 2002 r. Konstrukcja jest przesztywniona, bezpieczna, odporna w pełni na działania zewnętrzne. Mur jest odizolowany od parcia wiatru, nie zagraża osobom trzecim i jest bezpieczny. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle oceny technicznej nie zasługują na uwzględnienie argumenty skarżących odnoszące się do stanu technicznego ogrodzenia - muru. Organ uznał również, że sporne ogrodzenie (mur) nie jest murem oporowym. Podstawową funkcją muru oporowego jest bowiem zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi, bądź przed spływem wody, a nie rozgraniczanie nieruchomości, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie organu odwoławczego, ponieważ nie stwierdzono nieprawidłowości sankcjonowanych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, które obligowałyby organ pierwszej instancji do podjęcia czynności z zakresu nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ww. ustawy, uznać należy, że organ powiatowy prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli A. B. i A. B., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podnieśli, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podobnie jak organ pierwszej instancji, oparł zaskarżoną decyzję na ocenie technicznej przedstawionej przez inwestorów i nie podjął żadnych czynności zmierzających do zbadania, czy opinia techniczna została sporządzona w oparciu o prawidłową ocenę okoliczności faktycznych. Wskazali, że wbrew opinii technicznej, wykonane roboty budowlane uchybiają przepisom budowlanym. Wysokość muru od 2,30 m do 3,15 m i 3,75 m nie obejmuje słupów z dachówką ceramiczną i wykończeń blacharskich, a ponadto zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, mogło obejmować tylko ogrodzenie, a nie przylegający do niego budynek gospodarczy. Zdaniem skarżących, zgodnie z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do nałożenia na inwestorów w drodze decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie ogrodzenia, z uwagi na zagrożenia związane z jego budową. Ponadto ogrodzenie spowodowało zacienienie i zakłócenie naturalnej wentylacji terenu, co powoduje wzrost wilgotności na ich działce oraz niekorzystnie wpływa na zdrowie. Zacienienie uniemożliwia również wzrost niektórych roślin, występujących na terenie sąsiednim. Zdaniem skarżących, ocena techniczna będąca podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest wadliwa, gdyż przedmiotowe ogrodzenie nie może być uznane za mur oporowy, bowiem jego fundamenty nie są przygotowane do pełnienia takiej funkcji. Zdaniem skarżących, roboty budowlane, instalacyjne, jak i samo ogrodzenie nie spełniły wymogów Prawa budowlanego, a opinia dostarczona przez inwestorów została sporządzona wadliwie i nierzetelnie. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż brak jest nieprawidłowości, które obligowałyby organ pierwszej instancji do podjęcia czynności z zakresu nadzoru budowlanego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt VIISA/Wa 1060/11 oddalił skargę A. B. i A. B. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej A. B. od ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2586/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 190 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 24 kwietnia 2013 r., wskazał na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny opinii technicznej sporządzonej w wyniku wykonania przez inwestorów postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. Opinia sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane oraz legitymującą się przynależnością do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa stanowi ekspertyzę rzeczoznawcy, która stanowi dowód w sprawie i powinna podlegać, tak jak inne dowody, stosownej ocenie organu nadzoru budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "Ocena opinii technicznej należy do decydenta procesowego i nie jest on tym dowodem związany (por. m.in. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., ss.356-357). Tylko organ może ocenić, czy dana opinia jest należycie uzasadniona, czy poszczególne elementy rozumowania rzeczoznawcy składają się na trafność wniosków końcowych, czy opinia zgodna jest z zasadami logiki i doświadczenia życiowego (por. m.in. T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłych, Wyd. Śl. 1992 r., s. 86, 119)." Z akt postępowania wynika, że w sprawie organy administracyjne nie dokonały samodzielnej oceny przedłożonej opinii, tylko przyjęły wnioski w niej zawarte. Stanowi to naruszenie przepisów określających obowiązek organu administracji publicznej ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Z zasady tej wynika, że na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa obowiązki: po pierwsze - określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i - po drugie - obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Z tych względów wobec nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego co mogło mieć wpływ na wynik sprawy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy dn. 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oraz art. 152 orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.