II SA/Ke 730/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2013r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Decyzją z [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu wniosku M. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 1 marca 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji własnej z 11 lipca 2002 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji tego organu z 17 września 2002 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z 1 marca 2013 r. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z 27 grudnia 2012 r. M. F. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w K. z [...] r. i utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z [...]r. zarzucając, że ww. decyzje były niewykonalne w dniu ich wydania i ich niewykonalność ma charakter trwały. Wskazał, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy O. z 27 listopada 2000 r. nałożono na niego obowiązek odtworzenia urządzenia wodnego nie figurującego w żadnych ewidencjach, planach czy mapach. SKO wskazało, że decyzją z 21 listopada 2000 r. Burmistrz Miasta i Gminy O. nakazał M. F. przywrócenie do stanu poprzedniego "wodzieniaka" poprzez odtworzenie przepustu pod drogą dojazdową do pól, na działce oznaczonej nr 2169 w Suchowoli, stanowiącej własność M. F.. Decyzją z 11 lipca 2002 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji wyjaśniając, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. była prawidłowa i brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności, a w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w Kielcach decyzją z [...] podtrzymało zawartą w decyzji z [...]r. ocenę legalności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O.. Organ stwierdził, że nie zachodzą żadne przesłanki uzasadniające wyeliminowanie ww. rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, w tym wskazana przez skarżącego przesłanka z pkt 5 art. 156 § 1 kpa. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO w Kielcach stwierdziło, że w kontrolowanym postępowaniu nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 156 § 1 kpa stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ podkreślił, że decyzją z [...]r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...]r. odmawiającą skarżącemu stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z [...]r. i w tej sytuacji trudno jest zarzucić Kolegium, że decyzja z 11 lipca 2002 r. jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały. SKO, odwołując się do art. 50 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne wskazało, iż na podstawie kontroli z dnia 21 listopada 2000 r. ustaliło, że świeżo nawieziony piasek na drodze dojazdowej spowodował niedrożność przepustu pod drogą, co stało się przyczyną zmiany kierunku spływu wody (widocznym na gruncie wyżłobionym rowkiem dochodzącym do miejsca nawiezienia piasku na drodze) oddziałując szkodliwie na działkę sąsiednią nr 2168, stanowiącą własność J. W. Istnieje więc, zdaniem organu, związek przyczynowy pomiędzy działaniem skarżącego, a szkodą dla działki sąsiedniej. W związku z tym wydanie decyzji z 27 listopada 2000 r. było uzasadnione i nie naruszało przepisów Prawa wodnego. Organ podkreślił, że kilkakrotnie badał zgodność z prawem decyzji z 27 listopada 2000 r. za każdym razem stwierdzając, że jest ona prawidłowa. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie doszukał się wad prawnych w rozstrzygnięciach Kolegium i organu I instancji. Brak jest więc podstaw do kwestionowania zgodności z prawem decyzji SKO. Kolegium stwierdziło, że badana decyzja nie zawiera innych wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności na mocy art. 156 § 1 kpa – została wydana przez właściwy organ, skierowano ją do właściwej strony postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej, przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 13 czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył M. F.. Podniósł, że rozstrzygnięcie to zostało wydane bez podstaw prawnych z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wyjaśnił, że każdy właściciel gospodarstwa rolnego ma własną drogę na pole. Urządzenie wodne nie figuruje w żadnych ewidencjach, planach oraz mapach i nie może go odtworzyć nie mając jego wymiarów. W jego ocenie decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. z 27 listopada 2000 r. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Zarzucił, że Burmistrz nie wydał decyzji wszystkim właścicielom działek wymienionych w protokole oględzin, spisanym przez pracowników UMiG w O. w dniu 21 listopada 2000 r. Wyjaśnił, że wody z jego działki nr ewid. 2169 spływają tylko na tę działkę, a decyzja Burmistrza przymusza bezprawnie do "przyjmowania" wód z innych działek bez dalszego odprowadzenia. Wskazał też, że M. W. nigdy nie był i nie jest jego sąsiadem, wykopał staw w polu bez pozwolenia wodnoprawnego oraz nie ma pozwolenia na odprowadzanie wód ze stawu. Skarżący wniósł o "unieważnienie" decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z 27 listopada 2000 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO w K. z [...]r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z [...] r. i utrzymanej nią w mocy decyzji SKO z [...]r. Ma to o tyle istotne znaczenie, że we wniosku inicjującym kontrolowane postępowanie administracyjne, datowanym na 21 grudnia 2012 r. (data wpływu do organu 27 grudnia 2012r.) M. F. wniósł o stwierdzenie nieważności: 1/ decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z [...]r. w przedmiocie nakazania skarżącemu przywrócenia "wodzieniaka" do stanu pierwotnego oraz 2/ decyzji Kolegium z [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji opisanych w pkt 1/. Postępowanie co do rozstrzygnięcia wniosku w zakresie pierwszej z ww. decyzji zostało zakończone ostatecznym postanowieniem SKO w Kielcach z [...], utrzymującym w mocy własne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a postępowanie objęte osądem w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...]r., podjętej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia opisanego wyżej w pkt 1/. Tymczasem zarzuty zawarte w odwołaniu jak i w skardze skierowanej do sądu podważają przede wszystkim decyzję z [...]r. i jako takie nie mogły być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w powyższym przepisie. Tak więc organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i orzeka o stwierdzeniu jej nieważności tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 kpa i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 kpa, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Stosownie do art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Skarżący zarówno we wniosku z 21 grudnia 2012 r. jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazał faktycznie, którymi z powyższych wad jest obarczona decyzja z [...]r. Powołał się co prawda na art. 156 § 1 pkt 5 kpa, ale wyłącznie w odniesieniu do decyzji z [...]r. Organ badając rozstrzygnięcie będące przedmiotem wniosku dokonał właściwej analizy pod kątem naruszenia wypełniającego którąkolwiek z przesłanek opisanych w art. 156 kpa. Podzielając tę ocenę stwierdzić należy, że: - art. 156 § 1 pkt 1 kpa odnosi się do naruszenia właściwości ustawowej organu administracji publicznej. W badanej decyzji (w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności) nie nastąpiło naruszenie przepisów o właściwości; - w świetle przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyzja wydana została bez podstawy prawnej, gdy dotyczy spraw z zakresu stosunków cywilnoprawnych, dotyczy spraw nieobjętych w ogóle regulacją administracyjnoprawną bądź też wydana została w sprawie, w której przepis prawa nie przewiduje dokonania czynności w formie decyzji. Organ prawidłowo ustalił, że żadna z wyżej wymienionych okoliczności w odniesieniu do decyzji z [...]r. nie zachodzi. Natomiast rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją, przez proste zestawienie ich ze sobą. Nie można ww. decyzji podjętej w postępowaniu nieważnościowym przypisać wady rażącego naruszenia prawa; - zastosowanie przesłanki stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 3 kpa wchodzi w grę w przypadku uznania, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca; - analizując przepis art. 156 § 1 pkt 4 kpa należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie toczyło się z udziałem strony, a decyzja z [...] r. została osobiście odebrana przez skarżącego, a więc przesłanka z tego przepisu w sprawie nie zachodzi; - prawidłowo organ ocenił, że nie zachodzi też okoliczność wymieniona w pkt 5 § 1 art. 156 kpa, a decyzja stanowiąca przedmiot sprawy nadaje się do wykonania; - przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 6 kpa dotyczy sytuacji, gdy wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą. Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca; - ostatnia przyczyna nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 kpa odsyła do przypadków nieważności wynikających z przepisów szczególnych. Przepis ten może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Przepisu takiego skarżący nie wskazał, a sam organ nie dostrzegł go z urzędu. Reasumując stwierdzić należy, że Kolegium w zaskarżonym rozstrzygnięciu zasadnie uznało, iż badana decyzja z 17 września 2002 r. nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności przez zastosowanie art. 156 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.