I SA/Po 796/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Dominik Mączyński Protokolant sekr. sąd. Monika Wiza po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowa zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w [...] na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu, po rozpoznaniu wniosku "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...], odmówił dokonania zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] listopada 2009 r. Spółka zwróciła się o dokonanie zmiany w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, polegającej na zastąpieniu dotychczasowego punktu gry na automatach o niskich wygranych (nr lokalu według zezwolenia: [...]) – "[...]", [...] punktem "[...]", [...], [...]. Zdaniem organu wniosek Spółki został złożony pod rządami ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t. j. Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm. – dalej: "u.g.z.w."). Rozpatrzenie wniosku przypadło na czas, w którym ustawa została zastąpiona z dniem 01 stycznia 2010 r. ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 ze zm. – dalej: "u.g.h"). Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 1, a zwłaszcza art. 135 ust. 2 u.g.h., zgodnie z którymi, w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 135 u.g.h. poświęcony został zagadnieniom zmiany wcześniej wydanych zezwoleń. W ustępie 1 wskazano, że zezwolenia, o których mowa wart. 129 ust. 1 mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 - 3 przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Natomiast w ust. 2 podkreślono, iż w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Powyższego ograniczenia nie przewidywała w swojej treści stara ustawa o grach i zakładach wzajemnych, niemniej jednak obecnie obowiązujący akt prawny jest uregulowaniem o charakterze reglamentacyjnym, które znacznie ogranicza instrumenty prawne wprowadzone ustawą dotychczasową. Jednakże kontynuacja prowadzonej działalności nie jest zabroniona i odbywa się na zasadach dotychczasowych. Oznacza to, że podmiot może w pełni korzystać ze wszystkich uprawnień wynikających z zezwolenia przez cały okres jego ważności, tj. prowadzić działalność w miejscach zakreślonych w pkt XI aktu zezwalającego. Organ nie zgodził się z twierdzeniem odwołującego, że przepisy ustawy o grach hazardowych są niejasne. Zgodnie bowiem z art. 129 ust.1 tej ustawy, w sprawach dotyczących wydanych pod rządami starej ustawy zezwoleń, stosuje się przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, o ile przepisy obowiązującej ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zawarcie w ustawie postanowień art. 135 ust. 2 u.g.h. ma na celu regulację tych zmian, których nie normowała w swojej treści ustawa o grach i zakładach wzajemnych. Powiązanie ze sobą tych dwóch przepisów prowadzi do konkluzji, że wszelkich zmian zezwoleń wydanych pod rządami starej ustawy, należy dokonywać w oparciu o przepisy tejże ustawy, natomiast zmiany, których nie regulowała ustawa o grach i zakładach wzajemnych winny być dokonywane w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy o grach hazardowych. Wprawdzie z dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych przestała obowiązywać ustawa o grach i zakładach wzajemnych, niemniej jednak ustanowienie zapisu art. 129 ust. 1 u.g.h. sprawia, że akt ten jest nadal aktywną normą prawa w odniesieniu do starych pozwoleń. Za prawidłowością przyjętego przez tutejszy organ rozstrzygnięcia przemawia również konstrukcja ustawy o grach hazardowych. Wszelkie regulacje dotyczące postępowania w sprawach zezwoleń na prowadzenie m. in. działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, zostały przez ustawodawcę zamieszczone na końcu tego aktu w rozdziale zatytułowanym "przepisy przejściowe i dostosowawcze". Z kolei treść wiodących przepisów ustawy o grach hazardowych odnosi się do koncesji i zezwoleń wydanych na podstawie przepisów tej ustawy. Racjonalność przyjęcia przez ustawodawcę takiego rozwiązania podyktowana była faktem, iż działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych przestanie być prowadzona z chwilą wygaśnięcia zezwoleń na jej prowadzenie, tj. najpóźniej z końcem roku 2015 i wówczas przepisy regulujące tę materię, staną się przepisami martwymi. Zatem, niezasadne i nieracjonalne byłoby regulowanie postępowań w sprawach zezwoleń udzielonych pod rządami starej ustawy w podstawowych przepisach ustawy o grach hazardowych. Organ podkreślił, iż zakaz zmiany miejsc urządzania gier na automatach o niskich wygranych, został wprowadzony przez ustawodawcę, a zatem nie zależy od woli organu. Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu stwierdził, że nie może wypowiadać się w zakresie intencji oraz pobudek, jakimi kierował się ustawodawca przy uchwalaniu nowego aktu prawnego, jak również przesłanek, którymi kierowały się władze Rzeczypospolitej Polskiej oceniając zasadność wprowadzenia tej regulacji do powszechnie obowiązującego systemu prawnego. Co do zasady, w demokratycznym państwie prawa, wszelkie działania prawotwórcze mają na celu stanowienie przepisów, zgodnych z Konstytucją RP. Reasumując organ stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym po 01 stycznia 2010 r. nie jest możliwym dokonanie zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez stronę zakresie. W rezultacie zakaz dla takich działań, wynikający z art. 135 ust. 2 u.g.h. jako przepisu szczególnego, stanowi ujemną przesłankę do zaspokojenia oczekiwań strony w oparciu o art. 253a Ordynaci podatkowej (poprzednio art. 155 Kpa). W skardze z dnia [...] sierpnia 2010 r. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 155 K.p.a. w związku z art. 129 ust. 1 u.g.h. poprzez błędną wykładnię oraz jego niezastosowanie i niedokonanie zmiany zezwolenia zgodnie z wnioskiem; 2) zasady uwzględniania słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony podkreślił, że z dniem 01 stycznia 2010 r. nastąpiła nie tylko derogacja ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, ale również zmiana trybu rozpatrywania spraw w przedmiocie zezwoleń dotyczących działalności uregulowanej ustawą z 1992 r. Powołując treść art. 8, art. 118, art. 129 ust. 1 oraz art. 135 ust. 1 i ust. 2 u.g.h. ponownie podniósł, że w przepisach nowej ustawy zachodzi zasadnicza sprzeczność, gdyż z jednej strony podmioty prowadzące działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych kontynuują jej prowadzenie według przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a z drugiej odsyła ona do przepisów ustanowionych w akcie z dnia [...] listopada 2009 r. Takie piętrowe odesłania powodują niejasność przepisów, a wykładnia systemowa sprzeciwia się tego rodzaju stosowaniu norm prawnych. W takiej sytuacji zdaniem skarżącej należało uwzględnić słuszny interes strony i dokonać zmiany zezwolenia wydanego dla Spółki zgodnie z jej wnioskiem. Skarżąca wskazała ponadto, że zaprezentowana przez Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu wykładnia nie jest przekonująca, bowiem ustawa o grach i zakładach wzajemnych przewidywała możliwość zmiany miejsca prowadzenia punktu gier, zatem winno się stosować w tym zakresie jej postanowienia. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Celnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2011 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, które zostało podjęte postanowieniem z dnia 06 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu dotyczy kwestii, czy będący podstawą odmowy zmiany zezwolenia (polegającej na zastąpieniu punktów gier na automatach o niskich wygranych nowymi lokalizacjami) przepis art. 135 ust. 2 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. L 204, s. 37 dalej: "Dyrektywa 98/34/WE"). Sąd podkreśla, że podstawową zasadą obowiązującą w porządku prawnym Unii Europejskiej jest to, że orzeczenie TSUE jest prawnie wiążące dla sądu krajowego, który zwrócił się z pytaniem, jednakże sądy krajowe oraz organy administracji państw członkowskich nie powinny przyjmować innej interpretacji prawa wspólnotowego, niż wskazana w orzeczeniu TSUE zawierającym wykładnię stosownych przepisów tego prawa. Celem bowiem orzeczenia TSUE jest zapewnienie jednolitego stosowania prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich. Zatem wykładnia prawa dokonywana przez sądy państw członkowskich oraz organy państwa musi uwzględniać orzecznictwo TSUE. Sporne w sprawie zagadnienie jest ściśle związane z treścią orzeczenia TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 (publ. www.eur-lex.europa.eu, LEX nr 1170754), które zapadło w trybie prejudycjalnym, wobec zadanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku trzech pytań. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że jedno z nich (postawione w sprawie C-213/11) dotyczyło ewentualnego charakteru technicznego przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h. i brzmiało "Czy przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34 powinien być interpretowany w ten sposób, że do »przepisów technicznych«, których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej Dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który zakazuje zmiany zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany miejsca urządzania gry?". Trybunał orzekł, że artykuł 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej Dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. W powołanym wyroku Trybunał wyjaśnił: - w pkt. 36, że "przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami może bowiem bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami"; - w pkt 37, że "zadaniem sądu krajowego jest ustalić, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów (podobnie jak w wyroku w sprawie Lindberg, pkt 78)"; - w pkt. 38, że sąd krajowy "powinien uwzględnić między innymi okoliczność, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane"; - w pkt. 39, że "Sąd krajowy powinien również ustalić, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (podobnie jak w wyroku w sprawie Lindberg – pkt 79). Mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów". Jak już wskazano wyżej celem orzeczenia TSUE jest zapewnienie jednolitego stosowania prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich. Zatem wykładnia prawa dokonywana przez sądy państw członkowskich oraz organy państwa musi uwzględniać orzecznictwo Trybunału. Mając na uwadze interpretację Dyrektywy 98/34 jaka została dokonana w w/w wyroku stwierdzić należy, że przepisy u.g.h. w części, w jakiej istotnie ograniczają, a nawet stopniowo uniemożliwiają prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, mają charakter przepisów technicznych i w związku z tym podlegają notyfikacji Komisji w trybie przepisu art. 8 ust. 1 Dyrektywy 98/34. W sprawie brak takiej notyfikacji jest bezsporny. Dlatego, następstwem ustalenia charakteru "technicznego" przepisów ustawy w części powodującej wskazane wyżej skutki byłoby stwierdzenie, że przepisy te nie mogą być stosowane przez organy administracji i sądy (por. wyrok z dnia 26 września 2000 r. w sprawie C 443/98, LEX nr 82986). Z uwagi na przyjęty w Konstytucji RP oraz w ustawach szczególnych model kontroli administracji publicznej, do organu administracji publicznej (w rozpatrywanej sprawie do Dyrektora Izby Celnej) należy zatem w pierwszej kolejności konieczność ustalenia i wyjaśnienia – z uwzględnieniem wskazówek zawartych w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 – czy art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Mając na uwadze powyższe, aby stwierdzić, czy art. 135 ust. 2 u.g.h. ma charakter przepisu technicznego należałoby dokonać ustaleń wskazanych w tezach 37-39 tego wyroku. Dyrektor Izby Celnej powinien przeprowadzić ustalenia faktyczne, obejmujące między innymi porównanie liczb dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych i liczby kasyn oraz liczb dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier w powiązaniu ze zmienionym stanem prawnym. Stwierdzając, że jest możliwość przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych, organ celny winien przedstawić dopuszczalność, sposób i koszty przerobienia automatu i rozstrzygnąć, czy poprzez przeprogramowanie urządzenia nie nastąpi pozbawienie automatu o niskich wygranych podstawowych właściwości. Celem wprowadzenia systemu notyfikacji jest ochrona swobody przepływu towaru w każdym państwie członkowskim, zatem ta ocena musi odnosić się do rynku krajowego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 oraz art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.