II GSK 355/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1281/13 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz S. K. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1281/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] grudnia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 5 i art. 16 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej (Dz. U. Nr 282, poz. 1653 – powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 23 grudnia 2011 r."), wydał armatorowi jednostki rybackiej [...] S. K. decyzję - Specjalne Zezwolenie Połowowe nr [...]. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy Specjalne Zezwolenie Połowowe nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że zgodnie z art. 17 ustawy o rybołówstwie minister właściwy do spraw rybołówstwa, po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno-zawodowych rybaków, określa w drodze rozporządzenia, sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w polskiej strefie ekonomicznej, na morzu terytorialnym, w Zatoce Puckiej i w Zatoce Gdańskiej oraz poza polskimi obszarami morskimi, mając na względzie ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza. Wielkość ogólnej kwoty połowowej przyznawanej Polsce określana jest natomiast corocznie w drodze rozporządzenia Rady Unii Europejskiej. Minister przywołał odpowiednie przepisy rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2011 r., z których wynika, że kwota połowowa szprota odłowiona w danym roku kalendarzowym przez armatora statku rybackiego o długości całkowitej od 12 m do 14,99 m nie może wynieść więcej niż 170 ton na jeden statek rybacki, zaś kwota połowowa śledzia centralnego odłowiona w danym roku kalendarzowym przez armatora statku rybackiego o długości całkowitej do 14,99 m nie może wynieść więcej niż 80 ton na jeden statek rybacki. Organ zaznaczył, że kryterium długości statku rybackiego zostało zaproponowane i zaakceptowane przez przedstawicieli środowiska rybackiego na forum Zespołu do spraw opracowania propozycji zasad zarządzania ogólnymi kwotami połowowymi na Morzu Bałtyckim oraz w ramach konsultacji społecznych. Minister nie zgodził się ze skarżącym, że środowisko rybackie zaproponowało i zaakceptowało podział kwot ryb pelagicznych - szprota i śledzia stada centralnego według kryterium długości całkowitej statku rybackiego rzekomo z powodu złego ogólnego stanu technicznego i wieku polskiej floty rybackiej. Organ podkreślił, że obecnie nie ma możliwości, aby kwoty połowowe ryb poławianych na Morzu Bałtyckim mogły zostać odniesione do zdolności połowowej statków rybackich, gdyż flota bałtycka podlega ciągłym zmianom - modernizacje, wymiany statków, zmniejszanie przez armatorów mocy silnika (kW), ubieganie się o dodatkową pojemność (GT) na poprawę bezpieczeństwa i jakości produktów rybołówstwa, trwałe wycofywanie statków rybackich z eksploatacji. Organ wyjaśnił, że każde państwo samo w sposób suwerenny decyduje o sposobie podziału przyznanej mu kwoty połowowej poszczególnych gatunków ryb. System podziału oparty na kryterium długości całkowitej statków rybackich funkcjonuje od początku akcesji Polski do Unii Europejskiej i nigdy nie był przez Komisję kwestionowany. Ponadto Unia Europejska pozostawia w gestii państw członkowskich decyzje o sposobie podziału kwot połowowych. Na powyższą decyzję S. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., podnosząc m.in., że w rozporządzeniu z dnia 23 grudnia 2011 r. nie zastosowano jednolitych i jednoznacznych norm unijnych, dotyczących zasad określania, dostosowania i limitowania zdolności połowowej floty rybackiej i rozdziału kwot połowowych dla poszczególnych armatorów, zaś organ dokonał limitowania zdolności połowowej dla należącej do skarżącego jednostki [...] w sposób odbiegający od przyjętych w prawodawstwie UE sposobów i wielkości pomiarowych przyjętych dla określania zdolności połowowej floty rybackiej, tj. wyłącznie na zasadzie GT i kW. Sąd I instancji, podając jako podstawę prawną art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skarżący mylnie utożsamia zdolność połowową z kwotami połowowymi. Zgodnie z art. 3 lit. n rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE (L) 2002 r. Nr 358, s. 59), zdolność połowowa oznacza tonaż statku w GT i jego moc kW, jak określono w art. 4 i 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2930/86. Zdolność połowowa służy ustaleniu wielkości floty w danym państwie członkowskim, o czym świadczy art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 2371/2002, który stanowi, że dla każdego Państwa Członkowskiego Komisja ustanawia poziomy odniesienia wyrażone w GT i w kW dla łącznej zdolności połowowej wspólnotowych statków rybackich pływających pod banderą tego Państwa Członkowskiego, zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 30 ust. 2. Natomiast zupełnie inny cel i znaczenie mają regulacje związane z kwotami połowowymi (limitami). W art. 20 ust. 3 rozporządzenia nr 2371/2002 podano, że każde Państwo Członkowskie decyduje o metodzie rozdziału możliwości połowowych dla statków rybackich pływających pod jego banderą w stosunku do możliwości przydzielonych temu Państwu Członkowskiemu zgodnie z prawem wspólnotowym i informuje o tym Komisję. Co więcej, żaden z przepisów rozporządzenia nie nakłada na państwo obowiązku podziału limitu połowowego poprzez zastosowanie pojemności statku (GT) i mocy silnika (kW), tj. zdolności połowowej. Przepis art. 20 ust. 3 rozporządzenia nr 2371/2002 wprost wskazuje na swobodę państwa w podziale kwoty połowowej. Państwa Członkowskie samodzielnie ustalają zasady podziału limitów połowowych, żaden przepis unijny nie mógłby zostać zatem zastosowany do podziału tej kwoty, gdyż przepis ten nie istnieje. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że podział w odniesieniu do niektórych gatunków ryb w oparciu o kryterium długości całkowitej statków rybackich funkcjonuje od początku akcesji Polski do Unii Europejskiej i nigdy nie był przez Komisję kwestionowany. Sąd zwrócił uwagę, że dla dokonania podziału przyznanej Polsce ogólnej kwoty połowowej przyjęto kryterium długości statku jako najbardziej pragmatyczne oraz najlepsze do zastosowania. W ocenie Sądu I instancji, nietrafne jest twierdzenie skarżącego, że organ powinien we wszelkich sprawach związanych z rybołówstwem kierować się wyłącznie wielkością GT i kW danego statku rybackiego. Co więcej samo rozporządzenie nr 2371/2002 definiuje w art. 3 lit. n zdolność połowową nie tylko w odniesieniu do pojemności (GT) i mocy silnika (kW) ale także przewiduje możliwość definiowania jej przy użyciu np. ilości i/lub rozmiaru narzędzi połowowych. Przepis ten ma charakter otwarty, a więc zdaniem Sądu można również zdolność połowową definiować innymi parametrami. S. K. zaskarżył wyrok WSA w W. z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1281/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, tj. o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, o zasądzenie od organu kosztów postępowania, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 7 ustawy o rybołówstwie (w całości, albowiem z zarejestrowaniem statku rybackiego w rejestrze, prowadzonym przez MRiRW wiążą się konsekwencje prawne, wskazane w skardze armatora), w tym zwłaszcza przepisu ust. 2 art. 7 tej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez organ, polegające na niezapewnieniu przez MRiRW w procesie podziału kwot połowowych ryb pelagicznych uzyskiwania przez armatorów krajowych w przedziale do 15 m długości całkowitej jednostki - w tym skarżącemu - dochodów na poziomie minimum opłacalności, przy jednoczesnym rażącym uprzywilejowaniu przedziałów wyższych (wskazanych w § 5 i 7 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2011 r.) w ten sposób, że różnice w długości wyrażonej w metrach pomiędzy najniższym a najwyższym przedziałem, wskazanym w ww. rozporządzeniu (najniższy przedział obejmuje statki rybackie do 15 m d.c. a najwyższy powyżej 30 m d.c.- w praktyce do 35 m d.c. i to są najdłuższe polskie jednostki rybackie, operujące na Bałtyku) ma się jak 1 : 2, gdy tymczasem różnice w opłacalności - zgodnie z zasadami podziału kwot według przedmiotowego rozporządzenia - są ponad 20-krotne na rzecz przedziału najwyższego, tj. powyżej 30 m d.c. kosztem przedziału najniższego, tj. do 15 m d.c. do którego zalicza się także skarżący i który jest zarazem w polskiej flocie rybackiej przedziałem najliczniejszym - w konsekwencji nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istoty skargi i oparcie ustaleń WSA na mylnym poglądzie - którego skarżący nigdy nie podnosił i co jest nadinterpretacją WSA - że skarżący utożsamia pojęcie kwot połowowych ze zdolnością połowową, co nigdy nie było przez skarżącego twierdzone. Skarżący podkreślił, że w swojej skardze podnosił, iż przedmiotem wspólnej polityki rybołówstwa w UE są: poziomy odniesienia uregulowane w art. 12. ust. 1 rozporządzenia nr 2371/2002, zdolność połowowa uregulowana w art. 3 lit. n rozporządzenia nr 2371/2002 i modernizacja uregulowana w art. 11 ust. 6 tegoż rozporządzenia, która to modernizacja nie może nigdy prowadzić do zwiększenia presji połowowej i już z tego powodu chybione jest twierdzenie organu, że z powodu dynamicznej modernizacji floty w odniesieniu do armatorów krajowych niemożliwe jest zastosowanie kryterium GT i kW w procesie podziału kwot połowowych i z uwagi na tą istotną okoliczność, a także z uwagi na Międzynarodową konwencję o pomierzaniu pojemności statków, której Polska jest stroną, sporządzonej w Londynie w dniu 23 czerwca 1969 r. (Dz. U. z 1983 r. Nr 56, poz. 247), a także z uwagi na Dział III kodeksu morskiego - Pomiar statku - art. 41 k.m., wartości GT i kW, a nie długości całkowitej jednostki, są stosowanymi zarówno w UE, jak i na całym świecie (co potwierdza ww. konwencja, a także treść § 16 rozporządzenia MRiRW z dnia 23 czerwca 2011 r.) kryteriami reglamentacyjnymi w procesie administracyjnego zarządzania flotą - w tym w procesie rozdziału kwot połowowych pomiędzy armatorów krajowych, który to rozdział kwot jest jednym z aspektów prawnych i faktycznych administracyjnego reglamentowania floty i musi mieścić się w prawnych zasadach UE, dotyczących rybołówstwa wspólnotowego; tymczasem organ w procesie rozdziału kwot połowowych pomiędzy armatorów krajowych nie przyjął kryterium równoważnego do GT i kW, pozwalającego na zachowanie proporcji i podstawowej opłacalności w podziale kwot i dostępie do zasobów, ale odszedł od powszechnie stosowanych kryteriów i przyjął kryterium d.c. naruszające równowagę ekonomiczną i godzące w minimum opłacalności całego przedziału o najmniejszej długości (do którego zalicza się skarżący) kosztem przedziału najdłuższego - i to było przedmiotem zarzutów i wywodów skargi armatora, a nie jak to błędnie przyjął WSA - cyt.: "utożsamianie przez skarżącego kwot połowowych z wielkością floty" - tego skarżący nigdy nie twierdził - i tym samym organ naruszył: - art. 91 ust. 3 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem w niniejszej sprawie zachodzi kolizja przepisów krajowych z przepisami UE (wskazanymi w skardze armatora), dotyczącymi zasad wykonywania i także reglamentowania rybołówstwa morskiego we Wspólnocie, albowiem organ wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o akt normatywny krajowy rangi podwykonawczej sprzeczny z normami zawartymi w rozporządzeniu nr 2371/2002 i w konsekwencji organ naruszył: - art. 1 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 2371/2002 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, - art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 2371/2002 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Ponadto skarżący podniósł, że w uzasadnieniu swojego wyroku WSA zamieścił sprzeczne ustalenia, a także ustalenia sprzeczne z twierdzeniami, podnoszonymi przez skarżącego, a także nie rozpoznał istoty skargi, jaką jest odrzucenie przez organ kryteriów powszechnie stosowanych (tj. GT i kW) w procesie podziału kwot i przyjęcie w miejsce tych kryteriów d.c. które to kryterium narusza podstawowe normy UE, tj. opłacalności w tym minimum opłacalności oraz równego dostępu do wód i zasobów i konkurencyjności. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez organ art. 2 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2001 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa. Ten ogólny przepis określający cele wspólnej polityki rybołówstwa znajduje rozwinięcie w szeregu innych przepisów rozporządzenia nr 2371/2001, powinien być zatem interpretowany z uwzględnieniem tych regulacji. Są one adresowane przede wszystkim do państw członkowskich UE, niemniej jednak stanowią również źródło pewnych uprawnień podmiotów, których ta wspólna polityka rybołówstwa bezpośrednio dotyczy. Z art. 2 ust. 1 rozporządzenia wynika, że eksploatacja żywych zasobów wodnych powinna zapewniać m.in. zrównoważone warunki ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, a także uczciwe standardy życiowe dla tych, którzy są zależni od działalności połowowej. W Preambule rozporządzenia postanowiono, że flota wspólnotowa powinna zostać zmniejszona w celu dostosowania do dostępnych zasobów oraz że powinno się ustanowić szczególne środki osiągnięcia tych celów (pkt 12) oraz ze względu na to, że niektóre wspólnoty nadmorskie utrzymują się z połowów, należy zapewnić względną stabilność działalności połowowej (pkt 16). Stabilność ta powinna chronić szczególne potrzeby regionów, w których społeczności lokalne są szczególnie zależne od rybołówstwa i związanej z nim działalności (pkt 17). Inny przepis tego rozporządzenia nakazuje Państwom Członkowskim aby podejmowane środki ochrony i zarządzania zasobami rybołówstwa były niedyskryminacyjne (art. 9 ust. 1). Rozporządzenie pozwala Państwom Członkowskim na decydowanie o metodzie rozdziału możliwości powołowych dla statków rybackich pływających pod jego banderą w stosunku do możliwości przydzielonych temu Państwu. Jest jednakże zobowiązane podejmować takie decyzje zgodnie z prawem wspólnotowym, informując o tym Komisję (art. 20 ust. 3). Bezpodstawne jest zatem stwierdzenie Sądu I instancji, że Państwa Członkowskie mają swobodę w podziale kwoty połowowej, ponieważ żaden przepis unijny nie reguluje kwestii związanej z podziałem tej kwoty. Wspomniany art. 20 ust. 3 rozporządzenia nr 2371/2002 zawiera jednak odesłanie w tym zakresie do prawa wspólnotowego, a więc przede wszystkim do określonych w tym rozporządzeniu zasad i dyrektyw dotyczących prowadzenia wspólnej polityki rybołówstwa, w szczególności zapewnienia zrównoważonych warunków ekonomicznych dla prowadzenia połowów, w tym ochrony standardów życiowych, podmiotów utrzymujących się z rybołówstwa, a także przestrzegania zasady niedyskryminacji w działaniach polegających na eksploatacji żywych zasobów morskich. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej, na podstawie których wydano wnoszącemu skargę kasacyjną specjalne zezwolenie połowowe nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. określając w nim kwoty połowowe szprota i śledzia centralnego według kryterium długości całkowitej statku rybackiego (§ 5 ust. 2 i § 7 ust. 2) nie są zgodne z przepisem art. 2 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 i wynikającymi z niego i określonymi w tym Rozporządzeniu zasadami prowadzenia wspólnej polityki rybołówstwa. Przyjęcie we wspomnianych przepisach rozporządzenia MRiRW za kryterium różnicowania przydziałów kwot połowowych długości statku rybackiego narusza, zdaniem NSA, zasadę prowadzenia zrównoważonej eksploatacji zasobów morskich i związaną z nią dyrektywę zmniejszania floty wspólnotowej. Znaczące bowiem preferowanie w połowach większych (dłuższych) statków nie skłania do unowocześniania floty, zastępowania dużych jednostek mniejszymi, bardziej nowoczesnymi. Samo też kryterium długości statku budzi wątpliwości, ponieważ niedyskryminacyjny podział kwot połowowych powinien uwzględniać zdolności połowowe poszczególnych statków. Tę zaś określa się według art. 3 pkt n omawianego Rozporządzenia nr 2371/2002 tonażem statku (GT) i jego mocą (kW) nie zaś długością całkowitą jednostki. Zastosowanie tego kryterium narusza jednak przede wszystkim zasadę proporcjonalności, jest dyskryminujące. W § 5 ust. 2 rozporządzenia zwiększenie długości statku o 1 cm daje wzrost kwoty połowowej szprota o 100% lub więcej. Podobnie rażące dysproporcje w podziale kwoty połowowe śledzia centralnego zakłada § 7 ust. 2 rozporządzenia. Trzeba również podkreślić, że kryterium długości statku zostało wprowadzone rozporządzeniem Ministra z 23 grudnia 2011 r. do podziału kwoty połowowej śledzia po raz pierwszy. Stosowne rozporządzenie dotyczące roku 2010 w ogóle nie uzależniało kwot połowowych szprota i śledzia od tego kryterium, natomiast rozporządzenie dotyczące roku 2011 odwoływało się do długości statku jedynie przy przydziale kwot szprota. Wynika z tego, że ustalane przez Ministra RiRW zasady podziału kwot połowowych dalekie są od stabilności, co nie jest do pogodzenia ze wspomnianą już, określoną w pkt 16 Preambuły Rozporządzenia nr 2371/2002 dyrektywą nakazującą zapewnienie względnej stabilności działalności połowowej. Sąd I instancji stwierdził, że przyjęcie kryterium długości statku przy rozdziale kwot połowowych jest najbardziej pragmatyczne i najlepsze do zastosowania. Nie wyjaśnił jednak, w czym dopatruje się tego pragmatyzmu działania Ministra. Nie polega on chyba na rozsądnym i zrównoważonym realizowaniu zasad wspólnej polityki rybołówstwa wynikających z art. 2 ust. 1 i innych przepisów rozporządzenia nr 2371/2002. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił zastosowania w tej sprawie § 5 ust. 2 i § 7 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej z powodu ich sprzeczności z omawianymi przepisami rozporządzenia nr 2371/2002 i na tej podstawie uznał za wadliwe decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczące przyznania S. K. specjalnego zezwolenia połowowego. W konsekwencji Sąd uwzględnił skargę kasacyjną i stosując art. 188 p.p.s.a. rozpatrzył również skargę na tę decyzję Ministra wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. i uznając ją za uzasadnioną, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).