II OSK 1124/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1234/13 w sprawie ze skargi J. K. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [ ] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1234/13, oddalił skargę J. K. oraz M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2013 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2012 r. i nakazano skarżącym rozbiórkę jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Na skutek podania S. W. zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowolnej budowy jednorodzinnego domu położonego na działce nr [...] w K. przy ul. [...]. W kolejnych decyzjach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2007 r. i [...] marca 2009 r., uchylanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzjami z [...] września 2007 r. i [...] października 2009 r., nakazywano skarżącemu J. K. rozebranie tego budynku. Po ostatnim uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lipca 2010 r. nakazał obojgu skarżącym rozbiórkę domu jednorodzinnego. Organ administracji ustalił, że budynek, którego dotyczy decyzja oraz budynek gospodarczy zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę około 2003 r. oraz że postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. wezwał skarżących do przedłożenia w terminie do 31 maja 2010 r. dokumentów koniecznych do jego zalegalizowania, lecz skarżący tego zobowiązania nie wykonali. Skarżący w odwołaniu od tej decyzji twierdził, że wyremontował w latach 1970 – 1980 dom wybudowany w 1926 r. Zaprzeczył, że w latach 2003-2004 postawił nowy murowany dom w miejsce rozebranego domu drewnianego. Kwestionował też prawo własności S. W. do nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa. Twierdził, że umowy, którymi S. W. nabył własność nieruchomości (warunkowa umowa sprzedaży z [...] października 1981 r. oraz umowa przenosząca własność z [...] lutego 1982 r.), są nieważne, gdyż zostały zawarte z J. i M. W., którzy swoje prawo własności opierali o akt własności ziemi, który decyzją z [...] kwietnia 1985 r. został uznany za nieważny. Ponadto twierdził, że nabył własność nieruchomości przez zasiedzenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2010 r. Na skutek skargi skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 443/11, uchylił obie decyzje administracyjne. Sąd stwierdził, że zasadniczy spór w rozpoznawanej sprawie dotyczył tego, czy wykonane przez skarżących roboty budowlane polegały na remoncie budynku, czy na jego budowie. Rozstrzygając to zagadnienie Sąd uznał, że organy administracji prawidłowo przyjęły, że wykonane przez skarżących roboty budowlane polegały na budowie budynku, a nie jego remoncie. Uzasadniając to Sąd wskazał, że skarżący wymienili wszystkie ściany budynku, w tym dwie z nich wymurowali po zewnętrznym obrysie ścian dotychczasowych. Zmienili konstrukcję dachu i podnieśli ścianki kolankowe. Nadto od strony zachodniej dobudowali murowany budynek gospodarczy. Sąd uznał też, że wobec tego, iż skarżący nie wykonali nałożonych na nich postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. obowiązków, nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego było zasadne. Natomiast podstawą uwzględnienia skargi było ustalenie, że nałożony na skarżących obowiązek rozbiórki nie został określony precyzyjnie. W szczególności Sąd zauważył, że nie podano wymiarów budynku podlegającego rozbiórce oraz że nie wiadomo, czy decyzja obejmuje budynek gospodarczy. Zakładając natomiast, że decyzja nie obejmuje budynku gospodarczego, nie ustalono, czy budynek mieszkalny i gospodarczy są na tyle odrębne, że jest możliwe rozebranie jedynie budynku mieszkalnego. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] października 2012 r., powołując się na art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącym rozbiórkę jednorodzinnego budynku mieszkalnego o wymiarach 8,10 m na 10,13 m, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. Organ administracji m.in. ustalił, że na działce nr [...] znajduje się jednorodzinny, wolnostojący, niepodpiwniczony, parterowy budynek mieszkalny o wymiarach 8,10 m na 10,13 m, do którego przylega budynek gospodarczy, który nie jest trwale związany z domem, gdyż ich ściany nie są ze sobą powiązane, zaś spoiny pomiędzy budynkami są wypełnione zaprawą. Ponadto organ administracji ustalił, że budynek gospodarczy jest w złym stanie technicznym. Na ścianach widoczne są łuszczenia, pęknięcia, odspojenia i zamoknięcia oraz brak na nim zadaszenia. Ustaleń tych dokonano, jak wynika z uzasadnienia decyzji, w oparciu o oględziny przeprowadzone w dniu 9 maja 2012 r. Na skutek odwołania skarżących, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lipca 2013 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i nakazał skarżącym rozebrać jednorodzinny budynek mieszkalny o długości 10,12 m, szerokości 9,70 m i powierzchni 87 m2, usytuowany na działce nr [...] przy ul. [...] w K. Organ odwoławczy zaakceptował ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji oraz ich ocenę prawną. Dodał, odnośnie do budynku gospodarczego, że z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 9 maja 2012 r. wynika, że budynek gospodarczy posiada osobny fundament. Na podstawie ustaleń dotyczących budynku gospodarcze stwierdził, że stanowi on samodzielną konstrukcję, nie jest częścią budynku mieszkalnego i może istnieć po wykonaniu rozbiórki tego budynku. Zmiana decyzji organu pierwszej instancji była natomiast wynikiem – jak wskazał organ odwoławczy – konieczności dokładnego określenia przedmiotu rozbiórki. Inne wymiary są skutkiem uwzględnienia ganku oraz korekty błędów pomiarowych. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Krakowie z 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 443/11. W szczególności – jak wskazał – zostało rozstrzygnięte, że skarżący nie wyremontowali budynku, lecz wybudowali nowy budynek i bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zasadnie zastosowano art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Prawidłowo też, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nałożono na skarżących obowiązek przedłożenia dokumentów koniecznych do legalizacji samowolnie wybudowanego budynku, zaś wobec tego, że skarżący tego obowiązku nie wykonali, zasadnie nakazano im – na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego – rozebranie obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji rozważał też kwestie własności działki nr [...], zaznaczając m.in., że uczestnik postępowania S. W. przedłożył postanowienie Sądu Rejonowego [...] w K. z [...] marca 2013 r., sygn. akt [...], którym prawomocnie oddalono wniosek skarżącego J. K. o stwierdzenie zasadzenia tej nieruchomości. W końcu Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzuty skargi dotyczące tego, że przedmiot rozbiórki nie został określony precyzyjnie, nie są zasadne. Stwierdził, że protokół oględzin z 9 maja 2012 r. zawiera szczegółowy opis istniejącego stanu. Wskazał, że organy administracji obu instancji ustaliły, iż budynek gospodarczy nie jest konstrukcyjnie związany z budynkiem mieszkalnym, stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość i jest możliwe wykonanie rozbiórki budynku mieszkalnego w taki sposób, że nie zostanie naruszona konstrukcja budynku gospodarczego. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, a także art. 7 i art. 77 k.p.a. Naruszenie tych przepisów – jak wynika ze skargi kasacyjnej – miało polegać na oddaleniu skargi, mimo wadliwości postępowania organów administracji polegających na: - niezebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego celem ustalenia, czy budynek gospodarczy faktycznie posiada osobny fundament oraz celem ustalenia, czy wykonanie rozbiórki domu jednorodzinnego nie spowoduje zniszczenia lub uszkodzenia tego budynku gospodarczego, - nierozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności kwestii wpływu rozbiórki domu mieszkalnego na przylegający budynek gospodarczy, - nieprecyzyjnym określeniu przedmiotu rozbiórki z uwagi na faktyczne scalenie budynku mieszkalnego z budynkiem gospodarczym. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o przyznanie reprezentującemu skarżących pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy wynagrodzenia. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wniesiona skarga kasacyjna dotyczy w istocie jedynie tego, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, mimo że organy administracji wadliwie wyjaśniły kwestię dotyczącą przylegającego do budynku mieszkalnego, objętego nakazem rozbiórki, budynku gospodarczego i możliwości wykonania tego nakazu bez ryzyka uszkodzenia budynku gospodarczego. Mając na uwadze tak ujętą podstawę kasacyjną wskazać należy, że organy administracji wyjaśniły wskazane zagadnienie ustalając, że budynek gospodarczy nie jest trwale związany z budynkiem mieszkalnym. Sąd pierwszej instancji to ustalenie ocenił, uznając je za prawidłowe. Taka ocena Sądu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości. Organy administracji wskazały bowiem, na czym oparły swoje ustalenie. Ustalenie to zostało oparte na dowodzie z oględzin obiektu budowlanego, w trakcie których ustalono, że oba budynki nie są ze sobą związane. W szczególności ustalono, że mają odrębne fundamenty oraz że ich ściany nie są powiązane, gdyż pomiędzy ścianami jest spoina wypełniona zaprawą. Wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej, poczynienie tych ustaleń nie wymagało przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., dowód z opinii biegłego przeprowadza się, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Skarżący nie wykazali, aby wymagająca wyjaśnienia okoliczność wykraczała poza zakres wiedzy urzędników zatrudnionych w nadzorze budowlanym. Także opisy obiektów budowlanych, potwierdzone przez znajdujące się w aktach zdjęcia, nie dają podstaw do przyjęcia, że w sprawie wystąpiło zagadnienie techniczne wymagające wiadomości specjalnych, w szczególności takich, których nie posiadają urzędnicy zatrudnieni w nadzorze budowlanym. Nie jest też trafne stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, według którego, jakoby z uwagi na nieuwzględnienie scalenia budynku mieszkalnego z gospodarczym, nieprecyzyjnie określono przedmiot rozbiórki. Po pierwsze, jak to już wskazano, trafnie ustalono, że budynki te nie są trwale ze sobą połączone. Po drugie, przedmiot rozbiórki jest wystarczająco precyzyjnie określony, tak, że nie istnieją wątpliwości co do zakresu nałożonego na skarżących obowiązku, w szczególności, że nie obejmuje on budynku gospodarczego. Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją. Odnosząc się do wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżących wyznaczonemu w ramach prawa pomocy NSA wskazuje, że w tym zakresie orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.