V SAB/Wa 22/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej w sprawie przedłużenia terminu promesy dofinansowania przedsięwzięcia z zakresu kinematografii postanawia: odrzucić skargę. "A." Sp. z o.o. w W. (zwana dalej: skarżącą) pismem z [...] maja 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej w sprawie [...] polegającej na nieprzekazaniu Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako organowi wyższej decyzji, odwołania z 2 kwietnia 2013 r., od decyzji Dyrektora Instytutu z [...] marca 2013 r. przedłużającej termin obowiązywania promesy udzielonej [...] marca 2012 r. do [...] marca 2013 r. oraz zmieniającej treść promesy poprzez dodanie nowego warunku w postaci rozliczenia projektu fabularnego pt. "[...]" w oparciu o umowę dofinansowania nr [...] z [...] lipca 2011 r. W swej skardze skarżąca wskazała, że [...] marca 2012 r. Dyrektor Instytutu wydał skarżącej promesę udzielenia dofinansowania na produkcję filmu "[...]". Zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie udzielania przez Polski Instytut Sztuki Filmowej dofinansowania przedsięwzięć z zakresu kinematografii (Dz. U. Nr 219, poz. 1870 ze zm.) promesa obowiązywała pierwotnie przez okres sześciu miesięcy, tj. od [...] września 2012 r. Następnie Dyrektor Instytutu przedłużył termin obowiązywania promesy do [...] listopada 2012 r. Z uwagi na upływ okresu obowiązywania promesy, skarżąca pismem z [...] lutego 2013 r. z § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia wystąpiła o kolejne przedłużenie okresu obowiązywania promesy. Pismem z [...] marca 2013 r. (doręczonym 19 marca 2013 r.), skarżąca została poinformowana, że Dyrektor Instytutu wydał decyzję w przedmiocie przedłużenia terminu obowiązywania promesy do [...] marca 2013 r., a także zmiany w sposób istotny treści promesy poprzez dodanie nowego warunku udzielenia dofinansowania w postaci rozliczenia produkcji innego filmu realizowanego przez skarżącą, tj. filmu "[...]", który został dofinansowany na podstawie umowy z [...] lipca 2011 r. Skarżąca w piśmie z [...] marca 2013 r. oświadczyła, że wszystkie warunki określone w promesie udzielonej [...] marca 2012 r. zostały spełnione i wyraziła gotowość do podpisania umowy o udzielenie dofinansowania. Równocześnie skarżąca wyraziła sprzeciw wobec wprowadzenia do promesy warunku sprzecznego z prawem, ponieważ jej zdaniem ustawa o kinematografii nie uzależnia udzielenia dofinansowania od rozliczenia innej dotacji, dotyczącej innego filmu. Skarżąca pismem z [...] kwietnia 2013 r. wezwała – w trybie art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) – Dyrektora Instytutu do usunięcia naruszenia obowiązku określonego w art. 133 k.p.a. oraz do przesłania odwołania wraz z aktami sprawy Ministrowi w terminie czternastu dni od otrzymania tego pisma. Dyrektor Instytutu nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwania do chwili obecnej. W uzasadnieniu prawnym skarżąca zarzuciła Dyrektorowi Instytutu naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 133 i art. 134 k.p.a. Następnie wskazała, że jest uprawniona do wniesienia skargi, ponieważ posiada interes prawny, wynikający z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 22 ustawy o kinematografii oraz § 14 ust. 3 rozporządzenia. Interes prawny skarżącej polega na związku pomiędzy konkretnym stanem faktycznym a konkretną normą prawa, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym można domagać się konkretyzacji uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia aktu do stanu zgodnego z prawem. Skarżącą podkreśliła, że spełniła warunki przewidziane w promesie udzielenia dofinansowania na produkcję filmu, zatem powinna zostać zawarta cywilnoprawna umowa o dofinansowanie. Tymczasem Dyrektor Instytutu zamiast zawarcia umowy określił dodatkowy warunek udzielenia dofinansowania w postaci rozliczenia przez skarżącą dotacji udzielonej na produkcję innego filmu, który to warunek nie jest przewidziany w ustawie o kinematografii. Skarżąca podkreśliła, że zmiana w promesie warunków udzielenia dofinansowania ma formę decyzji administracyjnej. Skarżąca precyzując zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, wskazała, iż polegają one na nieprzekazaniu odwołania z 2 kwietnia 2013 r. od decyzji administracyjnej z [...] marca 2013 r. organowi wyższej instancji. Organ I instancji nie jest bowiem uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: zobowiązanie Dyrektora Instytutu, w trybie art. 149 p.p.s.a., do przekazania Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego odwołania z 2 kwietnia 2013 r. w terminie 7 dni od daty wydania orzeczenia; wymierzenie Dyrektorowi Instytutu grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; poinformowanie w trybie art. 155 p.p.s.a., w formie postanowienia, Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako organu zwierzchniego w stosunku do Dyrektora Instytutu o istotnym naruszeniu prawa procesowego; zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Do skargi skarżąca załączyła m.in. pisma Dyrektora Instytutu, odwołanie, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, odwołanie oraz opinię prof. J. Langa na temat prawnego charakteru promesy wydanej na podstawie ustawy o kinematografii oraz rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 27 października 2005 r. Dyrektor Instytutu przy piśmie z 7 czerwca 2013 r. przekazał powyższą skargę wraz z załącznikami i wniósł o jej odrzucenie. Wniosek o odrzucenie uzasadnił tym, że rozstrzygnięcia Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej w przedmiocie dofinansowania przedsięwzięć z zakresu produkcji filmowej nie są decyzjami administracyjnymi w myśl przepisów k.p.a. Przy piśmie procesowym z 20 sierpnia 2013 r. Dyrektor Instytutu nadesłał opinię prawną z [...] maja 2013 r. sporządzoną przez prof. H. I. w przedmiocie charakteru prawnego przyrzeczenia dofinansowania przez Polski Instytut Sztuki Filmowej przedsięwzięcia z zakresu produkcji filmów i podtrzymał wniosek o odrzucenie skargi. W kolejnym piśmie procesowym z 30 września 2013 r. pełnomocnik Instytutu ponownie wniosła o odrzucenie skargi w całości z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowo-administracyjnej oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W przypadku zaś uznania dopuszczalności drogi sądowej z ostrożności procesowej o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność i zasądzenie kosztów procesu. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik Instytutu podkreśliła, że Instytut (Dyrektor) nie został wyposażony w prawo do wydawania decyzji administracyjnych. W przypadku gdyby ustawodawca chciał aby Dyrektor Instytutu wydawał decyzje administracyjne, musiałby to szczegółowo dookreślić w ustawie, a nie określać w rozporządzeniu. Następnie zauważyła, że Dyrektor Instytutu na podstawie opinii ekspertów (powołanych przez Ministra) rozdysponowuje jedynie tymi środkami, na podstawie umów cywilnoprawnych, co znajduje odzwierciedlenie w art. 23 ust. 4 ustawy o kinematografii. Ponadto pełnomocnik zwróciła uwagę, że art. 10 ustawy o kinematografii, określa zamknięty katalog uprawnień nadzorczych Ministra i katalog ten nie obejmuje nadzoru instancyjnego. Pełnomocnik zwróciła także uwagę, iż gdyby przyjąć dopuszczalność skargi to skarga jest niezasadna, ponieważ Dyrektor Instytutu ustosunkował się do wezwania z [...] marca 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z [...] kwietnia 2013 r. doręczonym skarżącej 23 kwietnia 2013 r., a więc nie dopuścił się bezczynności. Pismem procesowym z 3 października 2013 r. pełnomocnik skarżącej – ustosunkowując się do ww. pisma Instytutu i opinii prawnej z [...] maja 2013 r. – podtrzymał zarzuty zawarte w skardze. W piśmie tym podkreślił, że zadania z zakresu dofinansowania produkcji filmowej są zadaniami z zakresu administracji publicznej, a w związku z tym można przyznać Dyrektorowi Instytutu status organu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Pełnomocnik skarżącej ponownie podniósł, że rozstrzygnięcie Dyrektora Instytutu w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania dofinansowania produkcji filmu jest oddzielną czynnością od "udzielania dofinansowania" w drodze umowy cywilnoprawnej, a w związku z tym w procesie udzielania dotacji należy wyróżnić dwa etapy administracyjny i cywilny podlegający odpowiednio kontroli sądownictwa administracyjnego i powszechnego. Jak również stwierdził, że zastosowanie sankcji, o której mowa w art. 22 ust. 2 pkt 3 lit. c ustawy o kinematografii, nie może mieć w ogóle charakteru czynności cywilnoprawnej. W piśmie procesowym pełnomocnik na poparcie swoich tez powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W trakcie rozprawy z 4 października 2013 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie. Pełnomocnik skarżącej złożył do akt sprawy odpisy pozwów o zapłatę z [...] lipca 2013 r. i [...] sierpnia 2013 r. dotyczące umowy o dofinansowanie filmu "[...]". Pełnomocnik organu 14 października 2013 r. złożyła do akt sprawy załącznik do protokołu rozprawy, w którym ustosunkowała się do twierdzeń skarżącego podniesionych w trakcie rozprawy i podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Pełnomocnik skarżącej pismem z 16 października 2013 r. także złożył załącznik do protokołu rozprawy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 3 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest skarga na bezczynność Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej w sprawie nieprzekazania Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako organowi wyższej decyzji, odwołania skarżącej z 2 kwietnia 2013 r., od aktu ("decyzji") Dyrektora Instytutu z [...] marca 2013 r. w przedmiocie przedłużenia terminu obowiązywania promesy z [...] marca 2012 r. oraz zmieniającej jej treść poprzez dodanie nowego warunku. Sąd dokonując kontroli sprawy ze skargi na bezczynność organu w pierwszym rzędzie przeprowadza ocenę dopuszczalności takiej skargi. Oceniając wniesioną skargę na bezczynność Dyrektora Instytutu z tej perspektywy, należy uznać ją za niedopuszczalną, ponieważ pozostaje ona poza zakresem działania sądów administracyjnych. Wskazać należy, że ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynność jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przy bezczynności w działaniu organu administracji skardze do sądu podlegają tylko wskazane w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a przypadki określone w pkt 1-4a ustawy. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że skarżąca w niniejszym postępowaniu domaga się przekazania jej odwołania, organowi wyższej instancji, od aktu ("decyzji") Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki z [...] marca 2013 r. w przedmiocie przedłużenia terminu obowiązywania promesy oraz zmieniającej jej treść poprzez dodanie nowego warunku. Jak szczegółowo wyjaśniono w uzasadnieniu postanowienia tutejszego Sądu z 18 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1524/13 skarga na akt ("decyzję") Dyrektora Instytutu jest niedopuszczalna, ponieważ nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sąd – odnosząc się do wniosku pełnomocnika Instytutu o zasądzenie kosztów procesu – wskazuje się, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości zasądzenia przez wojewódzkie sądy administracyjne kosztów procesu od skarżącego, z uwagi na brak odpowiedzialności podmiotu skarżącego co do kosztów postępowania na wypadek oddalenia bądź odrzucenia skargi.