I OSK 1220/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. H., M. W. i M. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 568/13 w sprawie ze skargi R. H., M. W. i M. Z. na uchwałę Rady Powiatu Strzelińskiego z dnia 21 marca 2013 r., nr XXXV/189/13 w przedmiocie utworzenia zespołu pod nazwą Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Strzelinie postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 5 lutego 2014 r., IV SA/Wr 568/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi R. H., M. W. i M. Z. na uchwałę Rady Powiatu Strzelińskiego z 21 marca 2013 r., nr XXXV/189/13 w przedmiocie utworzenia zespołu pod nazwą Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Strzelinie. W uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazał, że w skardze na uchwałę Rady Powiatu Strzelińskiego z 21 marca 2013 r. zarzucono, że nie zawiera ona obligatoryjnych elementów pozwalających na zgodne z prawem utworzenie Centrum, a jej treść, w szczególności treść załącznika nr 2 (statut powołanego Centrum) jest sprzeczna z prawem. Uchwała została podjęta bez należytego uzasadnienia, co uniemożliwia jej należytą kontrolę przez sąd. Uchwałę tę zaskarżył również Wojewoda Dolnośląski, ale uczynił to jedynie w zakresie załączonego do niej statutu. Uchwałą nr XLI/216/13 Rada Powiatu Strzelińskiego uwzględniła skargę organu nadzoru i wprowadziła do zaskarżonego statutu, a w szczególności do wymienionych jego postanowień, zmiany. W związku z tym, Wojewoda Dolnośląski cofnął skargę przyjmując, że uznanie przez stronę przeciwną skargi za zasadną i zmiana kwestionowanych przez organ nadzoru przepisów uchwały z 21 marca 2013 r. nie zmierza do obejścia prawa i nie powoduje utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Postanowieniem z 30 września 2013 r., IV SA/Wr 481/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu umorzył postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte skargą organu nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 568/13 wskazał, że umarzając postępowanie w sprawie IV SA/Wr 481/13 Sąd uznał, że w obrocie prawnym pozostaje akt prawny zgodny z prawem (art. 60 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Świadczy o tym również cofnięcie skargi przez Wojewodę Dolnośląskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny umarzając postępowanie w pełni podzielił ocenę przedstawioną przez Ministerstwo Edukacji Narodowej w związku z interpelacją poselską nr 16476 w sprawie zamiaru utworzenia Zespołu pn. Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Strzelinie. Według tej oceny, tworzenia centrum kształcenia zawodowego i ustawicznego nie można traktować jako punktu wyjścia do likwidacji szkoły. Utrwalone orzecznictwo sądowe wskazuje, że nie można zlikwidować szkoły, która nie jest odrębną jednostką organizacyjną, lecz częścią Zespołu Szkół (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2011 r., II OSK 1656/11). Prawną możliwość utworzenia tego rodzaju zespołu stworzyła nowelizacja ustawy o systemie oświaty (por. ustawa z 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 205, poz. 1206 ze zm.). Z tych względów bezprzedmiotowe staje się rozważanie legalności utworzenia takiego zespołu, jakim jest centrum kształcenia zawodowego i ustawicznego. Dopiero w trakcie postępowania sądowego został wysunięty zarzut nieprawidłowego utworzenia Centrum, ale zarzut niezasadny, co wcześniej stwierdzono. Następnie Sąd przytoczył uchwały Rady Pedagogicznej Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Strzelinie wprowadzające zmiany do statutu. Stwierdził, że uchwały rad pedagogicznych szkół nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Uprawniony w tym zakresie jest natomiast kurator oświaty, stosownie do art. 60 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Brak podstaw, by w świetle materiałów sprawy uznać, że Dolnośląski Kurator Oświaty kwestionował te uchwały. W piśmie z 31 stycznia 2014 r. skarżący stwierdzili, że uchwały Rady Pedagogicznej Centrum Kształcenia uregulowały sprawy, których brakowało w zaskarżonej uchwale z 21 marca 2013 r. W świetle przedstawionych okoliczności sprawy, to znaczy postanowienia Sądu z 30 września 2013 r. oraz uchwalonych zmian zaskarżonej uchwały, które usunęły nieprawidłowości jakie zarzucili skarżący, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. W skardze kasacyjnej R. H., M. W. i M. Z. zaskarżyli w całości opisane postanowienie zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że cofnięcie skargi przez Wojewodę Dolnośląskiego jest wystarczającym argumentem do nieprzeprowadzania postępowania dowodowego w sprawie skarżących, 2. niewłaściwe zastosowanie art. 62 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd I instancji nie zarządził skompletowania akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, pomimo że zebrany materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budził wątpliwości w świetle zarzutów skarżących (zwłaszcza w zakresie braku statutów szkół wchodzących w skład zlikwidowanych Zespołów), co doprowadziło do niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, 3. zastosowanie art. 3 § 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że uchwały Rady Pedagogicznej Centrum Szkolenia Zawodowego i Ustawicznego w Strzelinie były przedmiotem zaskarżenia, gdy w rzeczywistości została zaskarżona uchwała Rady Powiatu Strzelińskiego z 21 marca 2013 r., nr XXXV/189/13 w przedmiocie utworzenia zespołu, która to uchwała na dzień wejścia w życie była sprzeczna z prawem, w szczególności z art. 60 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; zwanej dalej u.s.o.) i jest sprzeczna do tej pory, ponieważ nie doszło do legalnej zmiany statutu, 4. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia oraz niewyjaśnienie, dlaczego fakty ustalone przez Sąd I instancji nie uzasadniają uwzględnienia skargi, a także nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżących podnoszonych w toku postępowania, m.in. dotyczących niezamieszczenia w statucie jego obligatoryjnych części, czy nieprawidłowego ustalenia składu Rady Pedagogicznej, 5. niezastosowanie art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżących. Ponadto, zarzucono: II. naruszenie prawa materialnego, poprzez: 1. błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 60 u.s.o. poprzez przyjęcie, że przepis ten dopuszcza aby pierwszy statut szkoły (Centrum) nadawany przez organ założycielski nie zawierał obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie oraz przyjęcie, że Rada Pedagogiczna może uzupełniać braki w powyższym zakresie, 2. błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 58 ust. 6 w zw. z art. 62 ust. 3 u.s.o. poprzez przyjęcie, że Rada Pedagogiczna w składzie niezgodnym z przepisem art. 40 ust. 3 u.s.o. (węższym niż przewiduje to ustawa) ma zdolność do działania, 3. naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że organ założycielski Centrum może przekazać swoje kompetencje w przedmiocie nadania pierwszego statutu Centrum i uregulowania w nim kwestii, o których mowa w art. 60 u.s.o., Radzie Pedagogicznej. Z uwagi na przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano, że ustalenie w sprawie braku rozstrzygnięć, które opierałyby się na zaskarżonej uchwale w sprawie utworzenia Centrum nie zostało poprzedzone postępowaniem dowodowym, a ponieważ Centrum zaczęło działać od września 2004 r., to jego organy wykonywały pracę i odbywały się posiedzenia Rady, na których podejmowano różne decyzje. Umarzając postępowanie, Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę faktu, że zakres skargi Wojewody był węższy od wniesionej w niniejszej sprawie. Skarżący, oprócz zarzutów analogicznych jak w skardze Wojewody Dolnośląskiego, podnieśli również inne zarzuty, m.in. niezamieszczenia w Statucie jego obligatoryjnych części, a także zarzut związany z nieprawidłowym ustaleniem składu Rady Pedagogicznej, która w związku z tym była niezdolna do podejmowania ważnych uchwał. Okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie wszczęte na skutek skargi Wojewody nie oznacza, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Późniejsze zmiany statutu dokonane przez Radę Pedagogiczną, zostały dokonane przez organ nieuprawniony do działania, a tym samym nie wywołują skutków prawnych. Z tego względu, statut nadal nie zawiera obligatoryjnych elementów, o których mowa w art. 60 u.s.o., jak również zawiera postanowienia sprzeczne z prawem (m.in. przykładowe wyliczenie kompetencji organów szkoły, niewłaściwy skład Rady Pedagogicznej). Przepis art. 60 u.s.o. wskazuje obligatoryjne elementy statutu. W niniejszej sprawie, nadany uchwałą statut w szczególności nie określa w pełny sposób kompetencji organów szkoły, zakresu zadań nauczycieli, nie normuje zasad rekrutacji uczniów, a także ich praw i obowiązków. Pominięcie niektórych elementów uniemożliwia kontrolę statutu również przez organy nadzoru wojewody. Braków w tym zakresie nie uzupełnił organ założycielski uchwałą nr KLO/216/13 z 29 sierpnia 2013 r. o zmianie statutu Centrum, ale dopiero później, uchwałami Rady Pedagogicznej, które w ocenie skarżących nie wywołują skutku w postaci uzupełnienia statutu. Rada może dokonać zmian statutu, ale nie może go nadać. Ponadto, skład Rady był niezgodny z prawem. Wreszcie, Rada funkcjonuje oparciu o akt założycielski i statut sprzeczny z prawem, gdyż organ założycielski nadał Centrum statut sprzeczny z art. 60 u.s.o. i ta sprzeczność nie została do chwili obecnej usunięta. Odnosząc się do twierdzenia Sądu I instancji, że uchwały Rady Pedagogicznej nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, skarżący zaznaczyli, że przedmiotem skargi była uchwała Rady Powiatu. Przedmiotem zarzutów była nie treść uchwały Rady Pedagogicznej ale twierdzenie, że nie mogła ona skutecznie zmienić statutu (statut został zmieniony przez organ nieuprawniony). W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz Powiatu Strzelińskiego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania. W sprawie objętej skargą kasacyjną nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. prowadzące do nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 161. § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę; 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania; 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Oznacza to, że umorzenie postępowania może zostać orzeczone tylko na skutek stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. W niniejszej sprawie Sąd I instancji powołał się na art. 161. § 1 pkt 3 p.p.s.a., nie wyjaśnił jednak, jaką okoliczność uznał za "inną przyczynę" bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu tego przepisu. Należy pamiętać, że sprawa niniejsza jest inną sprawą sądowoadministracyjną niż sprawa o sygn. akt IV SA/Wr 481/13, co oznacza, że stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie i jego umorzenie, nie czyni automatycznie bezprzedmiotowym postępowania w niniejszej sprawie. Tym bardziej jest to oczywiste, gdy się zważy, że zarzuty Wojewody Dolnośląskiego, uwzględnione w całości uchwałą Rady Powiatu z 29 sierpnia 2013 r., nie były tożsame z zarzutami skarżących, ani że podjęta uchwała nie uwzględniała w całości zarzutów skarżących. Porównanie zarzutów skargi wniesionej w niniejszej sprawie pozwala przyjąć, że miała ona charakter szerszy niż sprawa o sygn. akt IV SA/Wr 481/13. W szczególności: 1. Wojewoda zaskarżył § 6 ust. 2 statutu we fragmencie "pracodawcą" a w skardze skarżących zarzucono, że kompetencje Dyrektora są wyliczone jedynie przykładowo (§ 6 ust. 1 i 3 statutu), co stanowi naruszenie art. 60 ust. 1 pkt 3 u.s.o., ale także "zbyt szeroko" (§ 6 ust. 4 statutu). Ponadto kwestionują § 6 ust. 1 pkt 5 statutu, to znaczy prawo Dyrektora do wstrzymania wykonania uchwał Rady Rodziców, 2. Wojewoda nie zaskarżył § 7 statutu, a skarżący zarzucają, że statutowe zadania Rady Pedagogicznej określone zostały w sposób węższy (§ 7 ust. 1), 3. Wojewoda nie zaskarżył § 8 statutu, a skarżący zarzucają że kompetencje Rady wskazane są jedynie przykładowo. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.