II GSK 329/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 506/13 w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. Spółki z o.o. w L. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 października 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 506/13 oddalił skargę S. Spółki z o.o. w K. (dalej: Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] sierpnia 2012 r. Inspektor Inspekcji Transportu Drogowego w okolicznościach opisanych w protokole kontroli zatrzymał pojazd członowy, którym przewożono na rzecz Spółki żerdzie wirowane (13 szt.) oraz płyty ustrojowe 20 (szt.). W wyniku zważenia zespołu pojazdów stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu silnikowego na drogę o 1,42 t (stwierdzona waga 11,42 t; dopuszczalna na drodze krajowej nr 63 – 10 t). Kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, a także nie wniósł o ponowne ważenie i podpisał protokół kontroli. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. GITD, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 13g ust. 1, ust. 1a, ust. 1b pkt 1, ust. 2 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej: u.d.p., art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), dalej: p.r.d. oraz art. 5 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 222, poz. 1321), dalej: ustawa zmieniająca p.r.d., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r., nakładającą na Spółkę karę pieniężną w wysokości 1.140 zł za przejazd pojazdem nienromatywnym. Organ odwoławczy stwierdził, że Spółka w dniu kontroli przewoziła żerdzie wirowane (13 szt.) oraz płyty ustrojowe (20 szt.), które nie stanowiły ładunku sypkiego ani drewna, więc w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej p.r.d., umożliwiający umorzenie postępowania wobec podmiotu wykonującego przejazd w warunkach przepisem określonych. Zdaniem GITD decyzję należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia, ponieważ organ I instancji nie zbadał czy Spółka, wykonując przewóz drogowy, dochowała należytej staranności oraz czy miała wpływ na powstanie naruszenia. Obowiązek wykazania tych okoliczności spoczywa co prawda na stronie, niemniej jednak powinnością organu jest zbadanie z urzędu przesłanek wymienionych w art. 5 ustawy zmieniającej p.r.d. W tym celu organ powinien wezwać stronę do przedstawienia dowodów, które wyłączyłyby odpowiedzialność za przejazd pojazdem nienormatywnym. GITD uznał, że skoro przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to musi zostać dokonane przez organ I instancji, który, dysponując kompletnym materiałem dowodowym, umorzy postępowanie lub nałoży karę pieniężną za wykazane naruszenie prawa. W skardze do WSA w W. Spółka domagała się uchylenia decyzji GITD z dnia [...] grudnia 2012 r. w zakresie jej uzasadnienia. W ocenie Spółki rozstrzygnięcie organu odwoławczego było prawidłowe, jednakże niewłaściwie uzasadnione, gdyż, jak uznała skarżąca, w zakresie art. 61 ust. 15 oraz art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej p.r.d. mieści się nie tylko przewóz ładunku sypkiego czy drewna, ale również żerdzi elektroenergetycznych (słupów). Przewożonych słupów nie da się tak rozmieścić, aby nie powstało na jednej osi pojazdu przekroczenie dopuszczalnego nacisku. Oznacza to, że art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej p.r.d. powinien być wykładany funkcjonalnie. Inna wykładnia tego przepisu prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że objęta skargą decyzja jest prawidłowa. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 8 ustawy zmieniającej p.r.d., art. 5 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wszedł w życie z dniem ogłoszenia tj. z dniem 18 października 2011 r., gdyż tego dnia ustawę opublikowano. W chwili rozpatrywania odwołania przez GITD zmienił się stan prawny, bo weszła w życie w całości ustawa nowelizująca, a stosownie do art. 5 ust. 1 do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ poprawnie omówił tę zmianę w zaskarżonej decyzji. Z kolei art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej p.r.d. stanowi, że postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej dotyczącej przejazdu pojazdem nienormatywnym, prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych umarza się wobec podmiotu wykonującego przejazd, jeżeli rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu na przejazd pojazdu nienormatywnego, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu przy przewozie ładunków sypkich oraz drewna. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 15 p.r.d. przy przewozie drewna jego rzeczywistą masę ustala się jako iloczyn objętości ładunku i normatywnej gęstości ustalonej dla danego gatunku drewna. Zdaniem Sądu GITD prawidłowo uznał w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania o nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej p.r.d., ponieważ skarżąca nie wykonywała przewozu ładunku sypkiego ani drewna. Sąd zgodził się z definicją materiału sypkiego i drewna podanymi przez organ i wskazał, że pokrywają się one z powszechnym rozumieniem tych pojęć. Za oczywiste Sąd uznał, że zasadniczą cechą materiału sypkiego jest zdolność przesypywania się, a drewno jest to surowiec w stanie nieprzetworzonym. W tym stanie rzeczy żerdzie wirowane oraz płyty ustrojowe przewożone przez skarżącą nie stanowiły materiału sypkiego ani drewna. Propozycję skarżącej, aby zastosować wykładnię funkcjonalną art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej p.r.d. Sąd ocenił jako nietrafną, ponieważ wykładnia językowa tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że jednym z warunków jakie muszą być spełnione by doszło do uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od nałożenia nań kary pieniężnej, jest rodzaj przewożonego ładunku, przy czym ustawodawca podał wyraźnie, że chodzi o ładunki sypkie oraz drewno. Skoro wykładnia językowa tego przepisu daje jednoznaczny wynik, to stosowanie wykładni funkcjonalnej jest zbędne, bo nie prowadzi do innych wniosków niż wynikające z brzmienia przepisu. Gdyby intencją ustawodawcy było uwolnienie od obciążania karami pieniężnymi podmiotów przewożących żerdzie (słupy) wykorzystywane w elektroenergetyce, to uregulowałby taką sytuację w ustawie. Z tych powodów WSA nie stwierdził naruszenia art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej p.r.d., ani art. 61 ust. 15 p.r.d. i stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. oddalił skargę. Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, w tym kosztów postępowania przed Sądem I instancji. Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego: art. 61 ust. 15 p.r.d. oraz art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej p.r.d. poprzez błędną wykładnię. Sąd I instancji naruszył zasadę interpretatio cessat post applicationem trium typorum directionae, w myśl której wykładnię należy zakończyć dopiero po uwzględnieniu wszystkich trzech typów dyrektyw wykładni (językowych, systemowych i funkcjonalnych) i poprzestał na wyniku wykładni tylko po zastosowaniu dyrektyw językowych. Natomiast wynik wykładni przy zastosowaniu tylko i wyłącznie dyrektyw językowych jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, bowiem dyskryminuje podmioty znajdujące się w podobnej sytuacji faktycznej. Sąd I instancji w procesie interpretacji winien z uwagi na podobieństwo stanu faktycznego zastosować reguły wykładni funkcjonalnej i przyjąć, że w zakresie zastosowania normy wynikającej z powyższych przepisów znajdują się przewozy strunobetonowych żerdzi elektroenergetycznych (słupów) prowadzone przez skarżącą. Składająca skargę kasacyjną wyjaśniła, że zastosowanie przez Sąd językowych reguł wykładni tego przepisu prowadzi do dyskryminacji tych przedsiębiorców, którzy nie przewożą ładunków sypkich ani drewna. W dniu kontroli skarżąca przewoziła strunobetonowe żerdzie elektroenergetyczne, które nie są drewnem ani ładunkiem sypkim, niemniej jednak wskazany przepis należało interpretować funkcjonalnie i na tej podstawie przyjąć, że wynikająca z niego norma obejmuje również przewóz strunobetonowych żerdzi elektroenergetycznych. Wykładnia językowa narusza zasadę równości podmiotów wobec prawa, gdyż przedsiębiorcy przewożący strunobetonowe żerdzie nie mogą się znaleźć w gorszej sytuacji od przedsiębiorców przewożących drewno. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że jej ładunek jest niepodzielny i nie ma możliwości technicznych takiego rozmieszczenia żerdzi podczas transportu, aby zachować równe naciski na osie pojazdu i przyczepy. Składająca skargę kasacyjną uznała ponadto, że skoro rezultat wykładni językowej art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej p.r.d. burzy podstawowe założenia aksjologiczne ustawodawcy, to należy dać prymat wykładni funkcjonalnej, zgodnej z tą wolą. GITD nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 17 marca 2015 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, co oznacza, że rozpoznaje sprawę w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, a z urzędu pod rozwagę bierze wyłącznie przesłanki nieważności postępowania wymienione art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania w tej sprawie nie wystąpiła. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 15 p.r.d. oraz art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej p.r.d. i stwierdziła, że art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej p.r.d. należy wykładać funkcjonalnie i przyjąć, że norma z niego wynikająca, poza przewozem materiału sypkiego oraz drewna, obejmuje również przewóz słupów betonowych. W ocenie skarżącej kasacyjnie wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji uchybia przewidzianej w art. 32 ust. 1-2 Konstytucji RP zasadzie równości wobec prawa, ponieważ dyskryminuje tych przewoźników, którzy nie przewożą ładunku sypkiego ani drewna. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że skarżąca Spółka w dniu kontroli (vide: protokół kontroli z [...] sierpnia 2012 r.) przewoziła słupy betonowe wykorzystywane w elektroenergetyce i płyty ustrojowe. Pojazd, którym przewożono wskazany ładunek zważono i w wyniku ważenia stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu samochodowego na drogę. Za to naruszenie organ I nałożył na Spółkę karę pieniężną wysokości 1.140 zł, a GITD uznał, że do naruszenia prawa doszło, jednak uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak ustaleń czy strona wykonująca przejazd dochowała należytej staranności oraz czy miała wpływ na powstanie naruszenia. Oddalając skargę Spółki WSA w W. uznał działanie GITD za zgodne z prawem. Wyrok nie narusza prawa. Jak stanowi art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej p.r.d., prawidłowo wyłożony przez WSA w W., postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej dotyczącej przejazdu pojazdu nienormatywnego, prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, umarza się wobec podmiotu wykonującego przejazd, jeżeli rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu na przejazd pojazdu nienormatywnego, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu przy przewozie ładunków sypkich oraz drewna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść normatywna tego przepisu jest jasna i nie wymaga innej wykładni niż literalna. Ustawodawca zwolnił z odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym tylko tych przewoźników, którzy przewożą ładunki sypkie lub drewno. W przypadku przewozu ładunków sypkich jest oczywiste, że podczas transportu ich rozmieszczenie może się zmieniać niezależnie od woli i wiedzy przewoźnika, co może powodować większy niż dopuszczalny nacisk osi pojazdu na drogę, natomiast w przypadku przewozu drewna jego objętość i normatywna gęstość również mogą ulegać zmianom. Przewidział to ustawodawca także w art. 61 ust. 15 p.r.d., gdzie stwierdził, że przy przewozie drewna jego rzeczywistą masę ustala się jego iloczyn objętości ładunku i normatywnej gęstości ustalonej dla danego gatunku drewna. Tak przyjęte rozwiązanie nie narusza określonej w art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasady równości, bowiem nie dyskryminuje przewoźników ładunków innych niż ładunki sypkie lub drewno, a za jego przyjęciem przemawiały specyficzne właściwości ładunków sypkich oraz drewna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładania art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej p.r.d. proponowana w skardze kasacyjnej, polegająca na rozszerzeniu przepisu o treść normatywną, której ów przepis nie zawiera byłaby sprzeczna z prawem. Stwierdzić należy, że w drodze wykładni funkcjonalnej nie można uzupełnić wskazanego przepisu poprzez dodanie do jego treści "słupów betonowych" czy jakichkolwiek innych ładunków niebędących materiałami sypkimi lub drewnem i w ten sposób zwolnić przewoźników tych ładunków z odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym. W istocie taki zabieg nie stanowiłby interpretacji przepisu prawa, tylko działanie prawotwórcze, zastrzeżone w Rzeczypospolitej Polskiej do kompetencji innych organów państwa niż sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił także nietrafnej argumentacji skargi kasacyjnej, że słupów betonowych nie da się tak rozmieścić w pojeździe, aby podczas ich transportu pojazd nie przekraczał dopuszczalnych norm nacisku osi na drogę. Aby pojazd nie przekraczał dopuszczalnych norm wystarczające jest właściwe załadowanie słupów betonowych, z uwzględnieniem ich parametrów, w tym wielkości i wagi oraz masy tak obciążonego samochodu. Reasumując, skoro z ustaleń faktycznych sprawy jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli skarżąca kasacyjnie Spółka przewoziła słupy betonowe i płyty ustrojowe, to postępowanie administracyjne o nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym nie mogło zostać umorzone na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej p.r.d. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.