VII SA/Wa 1094/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant spec. Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi B. J., A. J., G. O., J. K. i J. J.-O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. J., A. J., G. O., J. K. i J. J.-O. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [... marca 2013 r. nr [... po rozpatrzeniu odwołania A. J., B. J., J. J. – O., G. O. i J. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [... z dnia [... stycznia 2013 r. nr [... nakładającej na J. K. obowiązek wykonania w terminie 4 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna następujących robót budowlanych przy rozbudowie przepustu betonowego na rowie odwadniającym, usytuowanym pod prywatną drogą dojazdową od ul. [...] w [...], na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], zgodnie z zaleceniami "Oceny technicznej robót budowlanych przy przepuście" z września 2012 r. : (-) rozebranie nawierzchni z płyt ażurowych, dogęszczenie podbudowy oraz wykonanie nowej nawierzchni betonowej gr. 20 cm z betonu min. C25/30, celem poprawienia konstrukcji nawierzchni oraz jej ujednolicenia z pierwotnym zjazdem, (-) wykonanie umocnienia rowu odwadniającego płytami ażurowymi wypełnionymi humusem, w zakresie dna jak i skarp na długości 2.0 m od ścianki czołowej przepustu, (-) wyłagodzenie wylotu rowu za przepustem na długości 3.0 m od ścianki czołowej z odchyleniem 45° w planie - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. 2. W uzasadnieniu decyzji [... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") podał, że w związku z informacją i pismem Straży Miejskiej [... z dnia [...] lipca 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB") wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przy wydłużeniu istniejącego przepustu na rowie odwadniającym usytuowanym pod prywatną drogą dojazdową od ul. [...] w [...], na działce nr ewid. [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] (-) wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy przedmiotowym przepuście betonowym oraz (-) nałożył na współwłaścicieli działki nr ewid. [...] obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych pod względem prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami budowlanymi. Organ wskazał, iż zgodnie z wnioskami przedłożonej przez J. K. oceny stanu technicznego, sporządzonej przez mgr. inż. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności drogowej i zaświadczenie o przynależności do MOIIS, zastosowanie wydłużenia przepustu pod zjazdem jest zgodne ze sztuką budowlaną oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 20 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie; w zaleceniach do oceny wskazano potrzebę wykonania robót budowlanych mających na celu poprawienie zjazdu nad rozbudowanym przepustem, wykonanie umocnienia ścian i dna rowu melioracyjnego wraz z wyłagodzeniem wylotu rowu przy przepuście. Z uwagi na powyższe, PINB decyzją z dnia [...] września 2012 r. nałożył na współwłaścicieli obowiązek wykonania robót budowlanych przy rozbudowie przepustu betonowego na rowie odwadniającym, zgodnie z zaleceniami zawartymi w ocenie technicznej z września 2012 r. [...]WINB decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na błędne określenie adresata decyzji, a PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nałożył na J. K. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. 3. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB stwierdził, że PINB dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz podjął właściwe rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Opinia techniczna została sporządzona przez osobę ze stosownymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa budowlanego, a organ odwoławczy nie widzi podstaw do kwestionowania dokumentacji wykonanej przez osobę o odpowiednim przygotowaniu zawodowym. Jeśli zaś skarżący nie zgadzają się ze stwierdzeniami zawartymi w tej dokumentacji, winni zwrócić się do właściwego organu samorządu zawodowego o przeprowadzenie odpowiedniego postępowania dyscyplinarnego lub zlecić opracowanie dokumentacji, która podważyłaby stwierdzenia zawarte w tej dokumentacji. Zdaniem organu, kwestię dotyczącą naruszenia współwłasności czy własności należy dochodzić na drodze cywilnej przed sądem powszechnym, bowiem w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie bada się prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do nałożenia określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, sztuką budowlaną lub w celu poprawienia bezpieczeństwa jego użytkowania, a bez znaczenia pozostaje fakt, że współwłaściciele nie wyrażają na nie zgody. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: A. J., B. J., J. J. – O., G. O. i J. K.; zarzucając naruszenie przepisów: 1.prawa materialnego: 1) art. 9, 64a, 64b i 122 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez ich nie zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, podczas gdy decyzja wydana przez organ dotyczy urządzenia wodnego, jakim jest rów odwadniający, na którym Janina Kalinowska zgodnie z zaskarżoną decyzją ma wykonać roboty budowlane polegające m. in. na poprawieniu konstrukcji urządzenia wodnego, tj. rowu odwadniającego, umocnieniu rowu płytami ażurowymi oraz wyłagodzeniu wylotu rowu i w konsekwencji wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, wbrew ww. przepisom i z pominięciem wydania decyzji wodnej przez odpowiednie organy; 2) art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne, ponieważ J. K., ani inny współwłaściciel nieruchomości nie wystąpili z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego; 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: 1) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 kpa; 2) art. 8 kpa; 3) art. 9 kpa; 4) art. 11 kpa; 5) art. 107 § 3 kpa - - domagali się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości, a ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 2. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nakładającą na J. K. obowiązek wykonania w terminie 4 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, następujących robót budowlanych: (-) rozebranie nawierzchni z płyt ażurowych, dogęszczenie podbudowy oraz wykonanie nowej nawierzchni betonowej gr. 20 cm z betonu min. C25/30, celem poprawienia konstrukcji nawierzchni oraz jej ujednolicenia z pierwotnym zjazdem, (-) wykonanie umocnienia rowu odwadniającego płytami ażurowymi wypełnionymi humusem, w zakresie dna jak i skarp na długości 2.0 m od ścianki czołowej przepustu, (-) wyłagodzenie wylotu rowu za przepustem na długości 3.0 m od ścianki czołowej z odchyleniem 45° w planie - przy rozbudowie przepustu betonowego na rowie odwadniającym, usytuowanym pod prywatną drogą dojazdową od ul. [...] w [...], na działce nr ewid. [...] zgodnie z zaleceniami "Oceny technicznej robót budowlanych przy przepuście" z września 2012 r. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. 3.1. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j-T. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), czyli przepisy dotyczące tzw. postępowania naprawczego. Zważyć jednakże należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Unormowania dotyczące urządzeń wodnych znajdują się w przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.). W art. 9 ust. 1 pkt 19 tej ustawy znajduje się legalna (ustawowa) definicja urządzeń wodnych, przez które rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: (a) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, (b) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych, (c) stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów, (d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych, (e) obiekty energetyki wodnej, (f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych, (g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, (h) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska, (i) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych. Dział IV ustawy Prawo wodne nosi nazwę "Budownictwo wodne", i w art. 62 ust. 1 stanowi, że budownictwo wodne polega na wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych, natomiast utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, stosownie do art. 64 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 62 ust. 2 tej ustawy - "Przepisy art. 63-66 nie naruszają przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.14)).". Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne wymagane jest na wykonanie urządzeń wodnych, wydawane jest ono w formie decyzji na czas określony, stosownie do art. 127 ust. 1 tej ustawy. Zastosowane przez ustawodawcę rozwiązanie powoduje, że w stosunku do urządzeń wodnych stosuje się łącznie przepisy ustawy - Prawo wodne i ustawy - Prawo budowlane. Zatem uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego musi być połączone ze spełnieniem wymogów wynikających z prawa budowlanego. Pierwszeństwo regulacji zawartych w Prawie wodnym wskazuje na to, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego powinno poprzedzać decyzję o pozwoleniu na budowę (v. Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2013, k. 28- 31). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 października 2010 r. II OSK 1654/09 (LEX nr 746714) stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy z 2001 r. - Prawo wodne, w odniesieniu do urządzeń wodnych. Z kolei w myśl art. 62 ust. 2 ustawy Prawo wodne, przepisy art. 63-66 tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane. Wzajemne relacje między tymi ustawami wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19 p.w. stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw. Oznacza to, że przy braku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało zarówno pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia), jak i pozwolenia wodnoprawnego. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. 3.2 Jak wynika z akt administracyjnych, niniejsza sprawy dotyczy rozbudowy przepustu betonowego na rowie odwadniającym (umocnienie rowu odwadniającego), a zatem dotyczy robót budowlanych, które mają być prowadzone przy urządzeniu wodnym. Jednakże, zarówno z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak również z uzasadnienia decyzji ją poprzedzającej oraz z akt sprawy nie wynika, aby organy obu instancji poczyniły jakiekolwiek ustalania w tym zakresie. Kwestia ta nie została w ogóle wyjaśniona, chociaż powołane wyżej regulacje wskazują, że obowiązkiem organów było ustalenie, czy przedmiotem postępowania administracyjnego jest wyłącznie obiekt budowlany czy też obiekt budowlany będący równocześnie urządzeniem wodnym. Ustalenie to ma zasadnicze znaczenie w sprawie, ponieważ będzie ono determinowało przebieg dalszego postępowanie w niniejszej sprawie. 3.3 Dodatkowo wskazać jeszcze należy, że zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Podkreślić równocześnie należy, że podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może ograniczać się tylko do przepisów kpa (art. 138), lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, bo organ ten nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz ma obowiązek sprawę rozpoznać ponownie (v. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 79 i nast. oraz 414). IV. W świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, w tej sytuacji badanie, czy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego — byłoby przedwczesne. V. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j-t- Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.