I SAB/Wa 336/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną hip. [...] – dz. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia [..] lutego 2008 r. J. K. i C. K. wystąpili o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [..], ozn. hip. [..] działka nr [...]. Pismem z dnia 25 marca 2008 r. Prezydent W. zwrócił się do [...] o przesłanie akt własnościowych wskazanej nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] września 2008 r. J. K. i C. K. ponownie wnieśli o wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...] działka nr [..]. Pismami z dnia 11 maja 2009 r. Prezydent W. zwrócił się do: [..] o przesłanie akt zastępczych przedmiotowej nieruchomości, [..] o przesłanie materiałów z akt inwentaryzacji zniszczeń Biura [...] dotyczących budynku znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz materiałów dotyczących przeznaczenia nieruchomości w Ogólnym Planie Zabudowania Miasta W. zatwierdzonym w dniu [...] sierpnia 1931 r., [...] o udzielenie informacji kiedy rozpoczęto budowę budynków na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz przesłanie kopii dokumentów potwierdzających datę wejścia na teren inwestora. Pismem z dnia 12 maja 2009 r. Prezydent W. poinformował strony, że z uwagi na konieczność zgromadzenia całości dokumentacji i bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe dotrzymanie terminu określonego w art. 35 k.p.a. i wskazał, że postępowanie zostanie zakończone do dnia 30 września 2009 r. Pismem z dnia 27 maja 2009 r. [..] S.A. w W., w odpowiedzi na pismo organu z dnia 11 maja 2009 r., poinformowało, że teren przedmiotowej nieruchomości został przyznany na budowę [...] na podstawie lokalizacji ogólnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1954 r., a następnie wydano decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] lutego 1955 r. Formalne przejęcie terenu nastąpiło na podstawie decyzji PRN W. z dnia [..] lutego 1957 r. nr [..]. Formalne przekazanie obiektu wybudowanego na tym terenie do użytkowania nastąpiło w dniu [...] grudnia 1962 r. Pismem z dnia 2 października 2009 r. organ wezwał wnioskodawców do przedłożenia oryginału lub uwierzytelnionej kopii postanowienia stwierdzającego nabycie praw do spadku po B. A. i adresów korespondencyjnych wszystkich osób które nabyły, na podstawie postępowań spadkowych, prawa do występowania z roszczeniem. Organ wskazał, że po dostarczeniu dokumentów sprawa zostanie załatwiona bez zbędnej zwłoki. Pismem z dnia 22 października 2009 r. wnioskodawcy wskazali E. A. jako spadkobiercę B. A. Pismem z dnia 4 stycznia 2010 r. organ poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Prezydent W. odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. jako [...]. Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] października 2010 r. nr [..] uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [..] stycznia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał na brak dokumentów na poparcie stwierdzenia, iż postępowanie zakończone w/w decyzją istotnie doprowadziło do pełnego wyjaśnienia kwestii o podstawowym znaczeniu dla dopuszczalności zastosowania art. 215 ust. 2 u.g.n. W materiale dowodowym sprawy brak jest dokumentów potwierdzających pozbawienie faktycznej możliwości władania nieruchomością przez byłych właścicieli. Nie zostało ustalone, kiedy faktycznie wybudowano na nieruchomości budynki i czy poprzedni właściciele zostali pozbawieni użytkowania nieruchomości. Decyzja wpłynęła do Prezydenta W. w dniu [...] października 2010 r. Pismem z dnia 13 maja 2011 r., w odpowiedzi na pismo organu z dnia 22 lutego 2011 r.,[...] S.A. w W. poinformowało, że teren obecnej działki ew. nr [..] z obrębu [...] został przekazany na rzecz poprzednika prawnego Spółki tj. [...] na mocy decyzji – zgody PRN w W. nr [...] z dnia [...] lutego 1957 r. (omyłka w druku – 1959 r.) o przekazaniu w zarząd i użytkowanie [...] gruntów nieruchomości [..] położonej przy ul. [...] o pow. ca [..] ha na realizację inwestycji budowlanej –[...]. W treści decyzji wskazano, iż protokół zdawczo odbiorczy zostanie sporządzony w dniu [...] marca 1957 r. Przekazanie gruntu nastąpiło, lecz pomimo licznych starań [...], nie było możliwe odnalezienie opisanego protokołu. Na terenie tym Zakłady rozpoczęły w 1960 r. budowę budynku [...] (brak dokumentacji rozpoczęcia budowy). Budynek został przekazany do użytku w dniu [...] grudnia 1962 r., co potwierdza protokół Nr [..] z tego dnia. Pismem z dnia 11 października 2011 r. Prezydent W. poinformował strony, że decyzja w sprawie zostanie wydana do dnia 31 stycznia 2012 r. Podniósł, że ze względu na konieczność zgromadzenia całej dokumentacji w sprawie nie było możliwe rozparzenie wniosku o odszkodowanie w terminie określonym w art. 35 k.p.a. J. K. wniósł do Wojewody [...] zażalenie na niezłatwienie w terminie sprawy rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi I instancji termin na załatwienie sprawy do dnia [...] stycznia 2012 r. oraz stwierdził, że niezałatwienie niniejszej sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Akta sprawy zostały zwrócone Prezydentowi W. w dniu [...] stycznia 2011 r. Pismem z dnia 22 lutego 2012 r. Prezydent W. poinformował strony, iż z uwagi na konieczność zgromadzenia całości dokumentacji w sprawie oraz bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość w terminie określonym w postanowieniu Wojewody [..] i wskazał, że decyzja w sprawie zostanie wydana do dnia 31 maja 2012 r. Pismem z dnia 9 lipca 2012 r. organ wskazał, iż ze względu na złożony charakter sprawy nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie podanym w piśmie z dnia 22 lutego 2012 r. Poinformował, że postępowanie zostanie zakończone do dnia 31 października 2012 r. Pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. J. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] oznaczoną hip. jako [...]. Podniósł, że od 2008 r. kontynuuje postępowanie, które na początku lat 90 zapoczątkowała m.in. jego matka W. K. W ocenie strony, nie ulega wątpliwości, iż Prezydent W. działa w sprawie przewlekłe, co czyni skargę zasadną. Pismem z dnia 5 lipca 2013 r. Prezydent W., na podstawie art. 36 k.p.a., poinformował stronę, że nie było możliwe rozpoznanie wniosku w terminie wskazanym w piśmie z dnia 9 lipca 2012 r. z uwagi na konieczność zgromadzenia dokumentacji i bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań. Wskazał jednocześnie, iż do zakończenia postępowania konieczne jest jeszcze wykonanie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Organ podał, że postępowanie w sprawie odszkodowania zostanie zakończone do dnia 30 listopada 2013 r. W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 9 lipca 2013 r., Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w toku postępowania podjęto czynności zmierzające do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 18 października 2013 r. pełnomocnik organu oświadczył, iż nie posiada informacji, czy w sprawie niniejszej został sporządzony operat szacunkowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W sprawie nie ma wątpliwości, że terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. upłynęły, zaś postępowanie z wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. Hip. jako [...] nie zostało przez organ zakończone w wymaganej przez przepisy prawa formie do dnia orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawie jest bowiem bezsporne, że po uchyleniu przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2010 r. i przekazaniu przez Wojewodę sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, Prezydent W. nie zakończył w przewidzianej prawem formie sprawy o odszkodowanie. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...] w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania w tej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie z wniosku o odszkodowanie toczy się w niniejszej sprawie od 2008 r., kiedy to pierwszym pismem z dnia [...] lutego 2008 r. (a następnie pismem z dnia [...] września 2008 r.) J. K. i C. K. wnieśli o odszkodowanie za nieruchomość, o której mowa wyżej. Postępowanie toczy się zatem już od ponad pięciu lat. Wprawdzie organ zarówno w 2008 r. jak i w 2009 r. podejmował czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy i wydał decyzję administracyjną w dniu [...] stycznia 2010 r., jednakże postępowanie organu po uchyleniu tej decyzji przez Wojewodę [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia (decyzją z dnia [...] października 2010 r.), nie wskazuje, aby organ podejmował (poza jedną czynnością) działania, które miałyby na celu wyjaśnienie jakichkolwiek wątpliwości w sprawie. Z akt sprawy wynika, że po uzyskaniu odpowiedzi z dnia 13 maja 2011 r. z [...] S.A. w W., organ nie podejmował innych działań mających na celu zgromadzenie dodatkowej dokumentacji, a jedynie informował stronę o kolejnych przewidywanych terminach zakończenia postępowania. Samo jednakże zastosowanie przez organ przepisu art. 36 k.p.a. i wskazanie zarówno przyczyn zwłoki, jak i nowego terminu załatwienia sprawy, nie jest w niniejszej sprawie równoznaczne z poszanowaniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a to z tej przyczyny, że twierdzenie o konieczności gromadzenia dokumentacji nie pokrywało się z działaniem organu w tej sprawie, po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Choć odpowiedź z [...] S.A. organ uzyskał już 13 maja 2011 r., w dalszym ciągu – mimo braku innych działań w tym zakresie –informował stronę pismami z dnia 11 października 2011 r., z dnia 22 lutego 2012 r., z dnia 9 lipca 2012 r.. i z dnia 5 lipca 2013 r. o złożonym charakterze postępowania, bardzo dużej ilości spraw z zakresu odszkodowań i konieczności zgromadzenia pełnej dokumentacji. W ocenie Sądu, postępowanie organu w tej sprawie nacechowane było opieszałością i nieskutecznością. Niezależnie bowiem od istotnie skomplikowanego charakteru postępowań prowadzonych w sprawach o odszkodowanie, zadaniem organu administracji publicznej jest prowadzenie postępowania w taki sposób, aby strony postępowania nie miały wątpliwości, że organ podejmuje wszelkie działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem m.in. słusznego interesu jednostki, a zatem z poszanowaniem zasady określonej w art. 7 k.p.a. Jeśli w ocenie organu istnieją jakiekolwiek okoliczności wymagające dalszego wyjaśnienia, akta postępowania administracyjnego powinny odzwierciedlać działania organu podejmowane w tym zakresie. Biorąc pod uwagę nawet stopień skomplikowania sprawy o odszkodowanie za nieruchomość [...], stwierdzić należy, że powyższe nie usprawiedliwia - od dnia uzyskania odpowiedzi z dnia 13 maja 2011 r. - faktycznego braku działania organu nakierowanego na zakończenie postępowania. W sprawie tej rażąco naruszony został, poza przepisem art. 8 i art. 12 k.p.a., przepis art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Nałożony przez ustawodawcę na organ obowiązek stania w toku postępowania na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) oznacza konieczność podejmowania wszelkich działań w celu należytego rozpatrzenia sprawy, w tym przestrzeganie terminów wyznaczonych przez ustawodawcę w tym zakresie. Wnioskodawca ma prawo oczekiwać, że organ administracji publicznej rozstrzygnie jego sprawę należycie i w możliwie najkrótszym – z uwzględnieniem koniecznego postępowania dowodowego – terminie. W sprawie niniejszej postępowanie nie było prowadzone z poszanowaniem podstawowych zasad procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku.