I OSK 528/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II SA/Po 651/13 w sprawie ze skargi M. M. i M. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 651/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. M. i M. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Starosta Poznański orzekł: w pkt I o zwrocie na rzecz M. M. i M. M. nieruchomości położonej w Poznaniu na os. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z arkusza mapy [...] w obrębie [...]; w pkt II o zwrocie nieruchomości położonej w Poznaniu na os. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z arkusza mapy [...] w obrębie [...]; w pkt III o zwrocie nieruchomości położonej w Poznaniu w rejonie ulicy [...], stanowiącej działkę nr [...] cz. z arkusza mapy [...] w obrębie [...], które oznaczone zostały na mapie z projektem podziału jako działka nr [...] o powierzchni [...]m2 oraz jako działka nr [...] o powierzchni [...]m2. W pkt IV decyzji orzeczono o braku zobowiązania wnioskodawczyń do zwrotu odszkodowania oraz w pkt V o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z arkusza mapy [...] w obrębie [...]. Organ wskazał, że cel wywłaszczenia ww. nieruchomości został zrealizowany ale po 10 latach, co spełnia przesłanki zbędności z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Dlatego doszło do podziału działki nr [...] i wyceny zwracanych nieruchomości. Odwołania od powyższej decyzji złożyli [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, Miasto Poznań, W. K. oraz G. i A. P. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w punktach I, III i V i w tym zakresie orzekł: w pkt I o odmowie zwrotu na rzecz M. M. i M. M. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z arkusza mapy [...] w obrębie [...]; w pkt II o odmowie zwrotu na rzecz M. M. i M. M. części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z arkusza mapy [...] w obrębie [...]; w pkt III o odmowie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z arkusza mapy [...] w obrębie [...]. W pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że na nieruchomość nabytą od Z. W. składały się dawne działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], czemu aktualnie odpowiadają m.in. następujące parcele: działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...]; działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...]; działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...]; działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...] i działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...]. W przedmiocie zwrotu działek o nr [...] i [...] Starosta Poznański prowadzi odrębne postępowanie. W zakresie realizacji celu wywłaszczenia wskazał, że działka nr [...] została w całości zabudowa pawilonem handlowym; zgodnie z Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Osiedli Mieszkaniowych Piątkowo-Naramowice w Dzielnicy Poznań-Stare Miasto z 1974 r. teren ten znalazł się prawdopodobnie w podstrefie I-II MW, dla której przewidywano realizację mieszkalnictwa wielorodzinnego o wysokiej intensywności. Działka nr [...] nie jest zabudowana, porośnięta pielęgnowanym trawnikiem, posadowiono na niej reklamę; zgodnie z planem szczegółowym teren ten znalazł się w podstrefie F11KSp, dla której zaplanowano realizację garażu i parkingu dwupoziomowego dla 1000 samochodów oraz w niewielkim fragmencie w podstrefie F1MW, dla której przewidziano realizację mieszkalnictwa wielorodzinnego o wysokiej intensywności. Działka nr [...] w przeważającej mierze miała przeznaczenie pod zabudowę garażu i parkingu dwupoziomowego dla 1000 samochodów (podstrefa F11KSp) oraz w niewielkim fragmencie mieszkalnictwa wielorodzinnego o wysokiej intensywności oraz zieleni parkowej (podstrefy F1MW i O19ZP). Zgodnie z projektem podziału miałaby ulec podziałowi na działki nr [...] i [...]. Na ich terenie zrealizowano infrastrukturę towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej w postaci drogi wewnętrznej i parkingu, śmietnika z trzepakami i ławką, kanałów deszczowych obsługujących osiedlową kanalizację deszczową oraz w niewielkiej części terenu zielonego będącego fragmentem parku. Na obszarze tym znajduje się ponadto oświetlenie drogowe stanowiące własność i część przedsiębiorstwa E. S.A. Przez nieruchomość tą przebiega droga wewnętrzna w zarządzie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, która umożliwia mieszkańcom osiedla dojazd do budynku nr [...]. W związku z powyższym Wojewoda ocenił, że działki nr [...] i [...] nie podlegają zwrotowi, ponieważ został na nich zrealizowany cel wywłaszczenia. Skoro został zrealizowany cel wywłaszczenia to nie ma znaczenia przekroczenie terminów z art. 137 u.g.n. Organ wskazał, że cel wywłaszczenia ww. nieruchomości został zapisany bardzo ogólnikowo. Realizacja wielkomieszkaniowego osiedla wymaga nie tylko wzniesienie wielorodzinnych budynków mieszkalnych, ale także stworzenie infrastruktury osiedlowej. Dlatego doprecyzowania wymaga cel wywłaszczenia w oparciu o założenia Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Osiedli Mieszkaniowych Piątkowo-Naramowice w Dzielnicy Poznań-Stare Miasto z 1974 r. Wojewoda stwierdził, że wzniesienie pawilonu handlowego na działce [...] i prowadzenie w nim usług dla mieszkańców osiedla trzeba uznać za związane ściśle z celem wywłaszczenia. Bez znaczenia pozostaje fakt dokonania tego w czasie przypadającym na 11 i 12 rok po wywłaszczeniu. W odniesieniu do działki nr [...] Wojewoda podniósł, że nieruchomość ta została w sposób oczywisty zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Znajdujące się na niej obiekty budowlane oraz zieleń miejska są zgodne z przeznaczeniem terenu wynikającym z planu szczegółowego. Stanowią one taki rodzaj infrastruktury, który jest niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania osiedla, w szczególności w odniesieniu do drogi wewnętrznej oraz urządzonego wokół niej parkingu. W odniesieniu do działki nr [...] Wojewoda wskazał, że z uwagi na zrzeczenie się przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową nie ma formalnych przeszkód z art. 229 u.g.n. do zwrotu tej nieruchomości. W stosunku do tej nieruchomości nie zostały zrealizowane cele wywłaszczenia (budowa parkingu i garaży). Nie zrealizowano na niej żadnej inwestycji, która wpisywałaby się w tworzenie infrastruktury osiedlowej. Teren ten jest niezagospodarowany, albowiem spontanicznie porastająca go zieleń nie czyni z niego obiektu zorganizowanej zieleni osiedlowej lub miejskiej. Podniesiono, że taki stan może wynikać z lokalizacji nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy [...], czego konsekwencją są wynikające z przepisów prawa ograniczenia w zakresie możliwości wznoszenia budowli. W związku z ww. oceną organ II instancji podjął działania celem ustalenia wartości nieruchomości wg stanu z dnia wywłaszczenia. W konsekwencji dokonał stosownego przeszacowania wartości nakładów z uwzględnieniem jedynie powierzchni działki nr [...], tj. [...]ha. Odrębną kwestią pozostaje ocena operatu szacunkowego z dnia 25 maja 2012 r. Zdaniem Wojewody, jego zgodność z przepisami prawa, spójność, logiczność i zupełność nie budzą zastrzeżeń w odniesieniu do wyceny nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W związku z tym operat ten mógł stanowić dowód na okoliczność tego, jaką wartość owa nieruchomość miała według stanu z dnia wywłaszczenia i zwrotu oraz na to, jaka jest jej aktualna wartość. Powyższą decyzję, w zakresie pkt I, II i III, zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. M. i M. M., zarzucając naruszenie art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę przywołał normy prawne wynikające z art. 136 i art. 137 u.g.n. i w oparciu o nie stwierdził, że zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy było ustalenie celu wywłaszczenia. O tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje zatem cel, na który została wywłaszczona. Nie oznacza to, że już na etapie wywłaszczenia organ powinien dysponować decyzją lokalizacyjną na budowę osiedla mieszkaniowego. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64) wymagane było tylko uzgodnienie miejsca realizacji inwestycji. Ponadto w dacie wywłaszczenia obowiązywał Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania z dnia 22 sierpnia 1975 r., który potwierdzał założenia przyjęte dla przedmiotowego terenu w planie szczegółowym z 1974 r. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, iż rozpatrujące sprawę organy w sposób prawidłowy określiły cel wywłaszczenia nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym. Z powołanym dokumentów jednoznacznie wynika, że na etapie wywłaszczenia kwestia lokalizacji osiedli mieszkaniowych na obszarze obejmującym sporne nieruchomości była ustalona i uzgodniona. Ponadto organ doprecyzował cel wywłaszczenia, jakim była budowa zespołu osiedli mieszkaniowych i na tej podstawie prawidłowo uznał, że na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany (odpowiednio obiekty handlowo-usługowe i infrastruktury technicznej zapewniającej normalne funkcjonowanie wielkomieszkaniowego osiedla). Wskazano również, że z obowiązujących przepisów nie wynikał termin na realizację celów dla jakich doszło do wywłaszczenia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot – ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość od lat jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia. Dlatego art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 89 ustawy o zmianie u.g.n. z mocą od 22 września 2004 r., nie znajduje zastosowania w sprawie. Sąd wskazał, że czasowy zakres zastosowania przedmiotowego przepisu, nienaruszający zasady lex retro non agit, można (i należy) ustalić w drodze wykładni, do czego Sąd jest zobligowany. Z przytoczonych względów w przypadku uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, bez znaczenia pozostaje ocena kiedy to nastąpiło. Sąd I instancji podzielił ponadto stanowisko Wojewody w zakresie wystąpienia przesłanek do zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły M. M. i M. M., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkujący oddaleniem skargi i nieuchyleniem decyzji organu drugiej instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 8 k.p.a. polegającym na ustaleniu, że organ administracji publicznej w sposób dokładny i miarodajny ustalił jaki był rzeczywisty cel wywłaszczenia oraz wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, w sposób pozwalający na ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na przedmiotowych nieruchomościach w całości; b) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w sprawie i zaniechanie wyjaśnienia okoliczności miarodajnych dla ustalenia przesłanek z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. dot. zwrotu przedmiotowych nieruchomości w sytuacji, gdy ustalono, że dla przedmiotowych nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminach wskazanych w tym przepisie tylko po 20 latach od dnia zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości; c) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, polegającą na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy i nieodniesieniu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i do całości zebranego materiału dowodowego, a w szczególności nieodniesienie się do podnoszonej przez skarżącego oceny dokumentu jakim jest "Szczegółowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Osiedli Mieszkaniowych Piątkowo - Naramowice w dzielnicy Poznań – Stare Miasto" zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta Miasta Poznania z dnia 30 stycznia 1974 r., ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej m. Poznania nr 3 z dnia 25 lutego 1974 r.; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ustalono, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia podpisania umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego z dnia 4 lutego 1977 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w Poznaniu wniosła o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przepis art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli. W innym wypadku należy wskazać w podstawie kasacji naruszony, zdaniem wnoszącego kasację, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, której nie stanowi również powołany w omawianej podstawie kasacji przepis art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Niezasadny jest również, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy, określa on granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonej decyzji. O naruszeniu wskazanego przepisu można byłoby zatem mówić w sytuacji, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona albo gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego lub też gdyby wydał orzeczenie na niekorzyść skarżącego pomimo niestwierdzenia naruszeń prawa skutkujących nieważnością aktu lub czynności. Jednakże w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego orzeczenia wyraził stanowisko, że czasowy zakres stosowania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 89 ustawy o zmianie u.g.n. z mocą od 22 września 2004 r. należy ustalić w drodze wykładni i stwierdził, że w przypadku uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, bez znaczenia pozostaje ocena kiedy to nastąpiło. Okoliczność ta nie oznacza jednak, że Sąd I instancji wyszedł poza granice rozpatrywanej sprawy. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów podjęto rozstrzygnięcie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Brak bezpośredniego odniesienia się do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze nie stanowi o wadliwości, która czyniłaby niemożliwym ocenę i tym samym kontrolę instancyjną. Powyższe oznacza, że przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy nie został skutecznie zakwestionowany i wiąże Naczelny Sad Administracyjny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w kwestii terminu, w jakim cel wywłaszczenia został zrealizowany, powołać należy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 w którym stwierdzono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z wyroku tego wynika brak potrzeby ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie daty rozpoczęcia i zakończenia budowy infrastruktury nie mają zatem znaczenia dla oceny, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nieruchomością wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r. - na podstawie umowy notarialnej z dnia 4 lutego 1977 r. Do realizacji celu wywłaszczenia doszło natomiast do września 2004 r., a zatem zgodnie z powyższym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, nie można domagać się zbadania przesłanki określonej w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – tj. upływu 10 lat. W związku z tym zarzut odnoszący się do kwestionowania ustaleń Sądu I instancji i organów co do dat realizacji inwestycji nie ma znaczenia dla sprawy. W związku z tym należy stwierdzić, że Sąd I instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.