II SA/Wa 1525/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska Janusz Walawski (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2013 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. J. R. w dniu [...] grudnia 2012 r. złożył do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] września 1996 r., którą to organ uchylił decyzję nr [...] Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] sierpnia 1996 r. w części dotyczącej przyznania J. R. odprawy emerytalnej w wysokości 440% miesięcznego uposażenia, jako rażąco naruszającej prawo i ustalił dla niego odprawę emerytalną w wysokości 300% wynagrodzenia miesięcznego. J. R. jako podstawę wznowienia wskazał na art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] uchylił powyżej określone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej działając na podstawie art. 145 § 1 i art. 146 § 1 oraz art. 149 Kpa, w dniu [...] kwietnia 2013 r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] września 1996 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odprawy emerytalnej. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa w dniu [...] maja 2013 r. wydał postanowienie nr [...], którym uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty sprawy w sposób następujący: "na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1 oraz art. 149 § 1 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. R. z dnia [...] grudnia 2012 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 1996 r. w sprawie odprawy emerytalnej postanawiam wznowić postępowanie administracyjne". Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia podał, że organ pierwszej instancji w przeprowadzonym postępowaniu wstępnym analizował zarówno przesłanki warunkujące wznowienie postępowania (termin jednego miesiąca opisany w art. 148 § 1 Kpa), jak i przesłanki dotyczące możliwości uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 146 § 1 Kpa). Było to działanie nieprawidłowe, bowiem w ramach postępowania wstępnego nie można badać przesłanek merytorycznych. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, rozpatrując ponownie wniosek z dnia [...] grudnia 2012 r., stwierdził, że szczególną uwagę należy skierować na ustalenie przesłanki wstępnej określonej w art. 148 § 1 Kpa. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle wyjaśnień J. R. zawartych w jego piśmie z dnia [...] maja 2012 r. można uznać, iż dochował on terminu jednomiesięcznego pomiędzy uzyskaniem informacji o okolicznościach mogących stanowić podstawę wznowienia postępowania, o co wnosił we wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. W związku z powyższym zostały spełnione wszystkie przesłanki do wznowienia postępowania, zatem jego wszczęcie jest uzasadnione, a przeprowadzenie postępowania merytorycznego oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia należeć będzie do organu pierwszej instancji. Postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej stało się przedmiotem skargi wniesionej przez J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący w skardze zarzucił organowi "rażące naruszenie istotnych przepisów postępowania administracyjnego, a to: art. 151 § 1 Kpa, w brzmieniu: "Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję /.../", które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez zaniechanie odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej lub zaniechanie uchylenia decyzji dotychczasowej (idzie o decyzję Nr [...]) bądź zaniechanie przez organ – Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w W. stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa zaskarżonej ostatecznej decyzji administracyjnej Nr [...] z dnia [...] września 1996 r. o sygn. akt [...] organu – Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...], w osobie Pana [...], mocą której organ postanowił : A. Uchylić decyzje Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w G. w części /.../ oraz B. Ustalić odprawę emerytalną dla [...] J. R. w wysokości 300% wynagrodzenia miesięcznego. 3. Dokonanie dowolnej analizy stanu faktycznego i prawnego występującego w niniejszej sprawie. 4. Wydanie dowolnego zaskarżonego postanowienia Nr [...] z dnia [...] maja organu – Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w W." Skarżący, podnosząc powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podał, co następuję: Odwołanie (zażalenie) przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją (postanowieniem) organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzyć zakresu sprawy. Z użytego w art. 138 § 1 Kpa sformułowania "w tym zakresie" wynika oczywiste ograniczenie dla organu II instancji, że nie może on orzekać w innym zakresie, niż to uczynił przed nim organ I instancji. Postępowanie odwoławcze winno być traktowane jako powtórzenie rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Działanie odwoławcze organu II instancji było działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji, podjętym jakby w zastępstwie organu I instancji. (...). Komendant Główny PSP, po rozpatrzeniu zażalenia, mógł wznowić postępowanie, ale nie mógł przeprowadzić postępowania wznowieniowego i rozstrzygać w trybie art. 151 Kpa. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżący podniósł się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę i odniósł m.in., że organ odwoławczy w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia powołał się na art. 138 § 2 i art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, które wzajemnie się wykluczają. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – określana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Na wstępie przypomnieć należy, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, uregulowana została w Kpa w rozdziale 12 – wznowienie postępowania w art. 145-152 Kpa i umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. W pierwszej z nich bada się formalne podstawy wznowienia (zachowanie terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania oraz wskazanie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w 145 § 1 Kpa lub art. 145a § 1 Kpa), natomiast w drugiej, organ po przeprowadzonym postępowaniu wydaje na podstawie art. 151 Kpa orzeczenie, którym: – odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji (postanowienia), gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub art. 145a § 1, – uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, – stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Tak więc, złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego uruchamia postępowanie wstępne, w którym organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. – organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 odmówić postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2391/98, LEX nr 47857). Podkreślić należy, iż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organ administracyjny naruszył opisaną powyżej procedurę. Organ odwoławczy nie mógł bowiem zastosować art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, tzn. uchylić zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i wydać postanowienia o wznowieniu postępowania, jak to określił w odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, "jakby w zastępstwie organu I instancji". Organy właściwe do wznowienia postępowania wyznacza się na podstawie art. 150 Kpa, a zgodnie z jego § 1 organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Natomiast zgodnie z § 2 powołanego przepisu, jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który jednocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2. Podkreślić należy, że przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a ich naruszenie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji, o czym przesądza treść art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Skoro w art. 150 § 1 Kpa ustawodawca wskazał organy właściwe do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a w § 2 tego przepisu ustanowił wyjątki, to nie można przenosić tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego. Przypadki przejmowania kompetencji przez jeden organ administracyjny od drugiego nie mogą być dorozumiane bądź interpretowane rozszerzająco. Jeśli w art. 150 § 1 k.p.a. ustanowiono organ właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a w § 2 tego artykułu ustanowiono wyjątki, to nie można przenosić tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego. Przeciwko takiej wykładni przemawia odrębność celu i przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym od celu i przedmiotu realizowanych w trybie postępowania głównego. Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1648/09. W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżone postanowienie, rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 150 § 1 Kpa i z tych przyczyn należało stwierdzić jego nieważność. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany jest uwzględnić powyższe i wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.