II SA/Gl 812/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant St. sekretarz Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi "A" SA. w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C., działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 z późn. zm.), w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], mocą której nałożył na obecnie skarżącą – "A" S.A., [...] w C., obowiązek dokonania odnowienia (zmineralizowania) pasów przeciwpożarowych przy linii kolejowej K. – R., przebiegającej przez wskazane kompleksy leśne Nadleśnictwa G., w terminie do dnia 31 lipca 2011 r. Jako podstawę prawną nałożonego obowiązku organ powołał § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. nr 16, poz. 94 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzone czynności kontrolno – rozpoznawcze wykazały brak odnowienia (zmineralizowania) określonych w sentencji decyzji pasów przeciwpożarowych. Taka sytuacja powoduje poważne zagrożenie pożarowe dla kompleksów leśnych i może przyczynić się do powstania pożaru w związku z odbywającym się ruchem kolejowym. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zakwestionowała zasadność zobowiązania do utrzymywania przez nią pasów przeciwpożarowych. Wykonanie nałożonego decyzją obowiązku oznaczałoby zobowiązanie skarżącej do ochrony cudzego majątku i finansowania działań należących do właścicieli lasów. Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z treścią nieobowiązującego już § 34 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 80, poz. 563), zarządca infrastruktury kolejowej miał obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej. Zapis ten został jednak zakwestionowany przez Ministerstwo Infrastruktury oraz Rządowe Centrum Legislacji podczas uzgadniania obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. z uwagi na to, że określając podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, stanowił przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Zdaniem skarżącej, przepis § 38 ust. 2 aktualnego rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r., odnosi się natomiast do regulacji, które traktują o utrzymywaniu pasów przeciwpożarowych przy obiektach, przy czym wskazana tym przepisem ustawa o transporcie kolejowym nie określa podmiotów obowiązanych do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Przepis art. 55 tej ustawy daje zarządcy infrastruktury kolejowej jedynie prawo do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych za odszkodowaniem, a zatem z tego przepisu nie można czynić obowiązku. W ocenie strony odwołującej, decyzja nakładająca obowiązek jest niezgodna z art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005 r., Nr 45, poz. 435 z późn. zm.). Przywołane przepisy jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Ponadto, przepis art. 29 ustawy o lasach, nie zezwala zarządcy infrastruktury na ruch pojazdem silnikowym po lesie. Rozpoznając to odwołanie, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K., zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg dotychczasowego postępowania, a odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu zauważył, że skarżącej umknęło, iż z treści art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym wynika ciążący na zarządcach, przewoźnikach kolejowych oraz użytkownikach bocznic kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego, ochrony przeciwpożarowej oraz ochrony środowiska. Również z treści art. 55 tej ustawy wynika, że obowiązek urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych obciąża zarządcę infrastruktury kolejowej. Prawo zarządcy szlaku kolejowego, o którym mowa w art. 55 ust. 1 cyt. ustawy dotyczy możliwości korzystania z gruntów celem przeprowadzenia niezbędnych prac. Organ zwrócił przy tym uwagę, że wykładnia § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, zmierzająca do przerzucenia odpowiedzialności za zabezpieczenie przeciwpożarowe szlaku kolejowego na inny podmiot stoi w sprzeczności z treścią przywołanego wyżej art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wskazano, że obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych wynika z ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Przepis art. 13 ust. 1 tej ustawy stanowi, że właściciele lasów są zobowiązani do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Z kolei art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, że zarządca ma prawo na gruntach sąsiadujących z linią kolejową urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe za odszkodowaniem. Zdaniem skarżącej z ustawy o lasach wynika obowiązek nałożony na właściciela lasu, natomiast z ustawy o transporcie kolejowym jedynie uprawnienie przysługujące zarządcy. Nie sposób jednak treści art. 55 ustawy o transporcie kolejowym traktować jako obowiązku. Wskazano przy tym, że w § 38 ust. 2 obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, zawarte jest jedynie odniesienie się do ustaw o transporcie kolejowym, o lasach oraz o ochronie przeciwpożarowej. Przepis ten należy jednak traktować jedynie jako informację o aktach prawnych, które mówią o utrzymaniu pasów przeciwpożarowych przy obiektach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonana z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w skardze, nie dała podstaw do jej uwzględnienia, a co za tym idzie, podtrzymano dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Istotą sporu zaistniałego w niniejszej sprawie jest ustalenie, na kim ciąży obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych usytuowanych wzdłuż torów kolejowych znajdujących się na terenie lasów państwowych. To zaś wymaga odwołania się do treści obowiązujących w tym zakresie regulacji. Ochrona przeciwpożarowa polegająca m.in. na zapobieganiu powstawania i rozprzestrzeniania się pożarów regulowana jest w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 z późn. zm.). Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy nakłada na osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje lub instytucje korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu - obowiązek zabezpieczania ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. W zakresie ponoszenia przez wskazane podmioty oraz właścicieli, zarządców lub użytkowników budynku, obiektu lub terenu, odpowiedzialności za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w art. 3 ust. 2 ustawa ta wskazuje, że odpowiadają oni w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach. Jednocześnie w art. 13 ust. 1 ww. ustawy zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Określając zakres regulacji ustawodawca wskazuje przy tym na konieczność uwzględnienia w rozporządzeniu sposobu, w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów powinni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej (art.13 ust. 2 pkt 2 ustawy). Wydane na podstawie art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, zwane dalej rozporządzeniem przeciwpożarowym, w § 38 ust. 1 stanowi, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. W odróżnieniu od poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów, które z racji utraty swej mocy obowiązującej nie znajduje zastosowania do niniejszej sprawy, obowiązujące obecnie rozporządzenie nie określa jednoznacznie sposobu wykonywania takich pasów przeciwpożarowych oraz podmiotów właściwych i zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. W tym zakresie przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia przeciwpożarowego wskazuje, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają: rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. Nr 58, poz. 405 z późn. zm.) i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 153, poz. 955). Mając na uwadze treść § 38 ust. 2 rozporządzenia przeciwpożarowego stwierdzić należy, że w kwestii określenia podmiotów zobowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych odsyła on do trzech ustaw tj. ustawy o lasach, o transporcie kolejowym oraz o ochronie przeciwpożarowej. Oznacza to, że przepisy tych ustaw określają podmioty obowiązane do wykonania pasów przeciwpożarowych. Ponadto, z rozporządzenia nie można wyprowadzić dla określonych podmiotów obowiązku w zakresie wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, gdyż te wynikają tylko z ustawy. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach nakłada na właściciela lasu obowiązek ochrony przeciwpożarowej. Jednakże ochrona ta odbywa się na zasadach zarówno określonych w tej ustawie jak i w wydanych na jej podstawie rozporządzeniach (por. art. 9 ust. 3 ustawy). W § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów wskazano cztery kategorie pasów przeciwpożarowych. Żaden z nich nie jest jednak pasem oddzielającym las od linii kolejowej. Stąd wniosek, że przepisy tego rozporządzenia nie odnoszą się do pasów przy szlakach kolejowych, a w konsekwencji przyjąć należy, że do urządzenia i utrzymania takich pasów nie jest zobowiązany podmiot władający lasem. Z tego też względu zastosowanie do tej kategorii pasów przeciwpożarowych znajdzie, po myśli § 38 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia przeciwpożarowego, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Przywołane rozporządzenie w § 9 określa sposób wykonywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch. Ponieważ w przywołanym akcie nie określono podmiotów zobowiązanych do zakładania oraz utrzymywania pasów przeciwpożarowych, niezbędne jest odwołanie się do regulacji ustawowej – ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Zgodnie z art. 17 ust. 1 przywołanej ustawy zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: 1) bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; 2) bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych; 3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Przepis powyższy nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Zarządcą infrastruktury kolejowej jest podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie (art. 4 pkt 7 ustawy). Infrastrukturę kolejową stanowią linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym (art. 4 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 15 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "A" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.), liniami kolejowymi zarządza "A" S.A., będąca zarządem kolei w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym. Przepis art. 55 ustawy o transporcie kolejowym określa sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, stanowiąc m.in., że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (art. 55 ust. 1 pkt 3). Zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy, ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. Odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych należne są zatem właścicielom gruntów, w drodze umowy stron. Jednocześnie, wyjątek opisany w art. 55 ust. 3 ustawy, dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Wbrew stanowisku strony skarżącej adresatem normy zawartej w art. 55 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie jest zarządca linii kolejowej lecz właściciel (użytkownik wieczysty lub zarządca) gruntu na którym będzie usytuowany pas przeciwpożarowy. Z przepisu tego wynika bowiem uprawnienie dla zarządcy linii kolejowej do zajęcia cudzego gruntu w celu wykonania takiego pasa oraz prac związanych z utrzymaniem go w należytym stanie. Powyższe oznacza, że stosownie do art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy, "A" S.A. jest podmiotem obowiązanym do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie zarządzanych przez nią linii kolejowych. Korelatem tej powinności jest ciążący na właścicielu (użytkowniku wieczystym lub zarządcy) gruntu obowiązek jego udostępnienia oraz wstrzymania się od działań uniemożliwiających bądź też utrudniających wykonanie zabezpieczeń przeciwpożarowych. W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy w pełni podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2011 r. (sygn. akt IV SA/Po 988/11) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Op 540/11), zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 1 ustawy precyzyjnie określa podmiot oraz zakres jego odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeństwa, w tym także pożarowego terenu, w obrębie którego usytuowana jest infrastruktura kolejowa. Nie ulega żadnej wątpliwości, że ustawodawca nałożył na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Wymienione w tym przepisie czynności mają ścisły związek z obowiązkiem prowadzenia ruchu kolejowego w sposób bezpieczny. W świetle poczynionych wyżej rozważań, nie do przyjęcia jest twierdzenie skarżącej, w myśl którego, to na właścicielach lasu miałby spoczywać obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych przy szlakach kolejowych. Zwrócić ponadto należy uwagę na istotne znaczenie ustalenia źródła zagrożenia pożarowego, na które wskazano w zaskarżonej decyzji. Źródłem tym dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, przepisy art. 55 ustawy o transporcie kolejowym dają zarządcy linii kolejowej prawo wstępu na tereny leśne w celu wykonania działań zmierzających do uniemożliwienia przedostania się na obszary leśne pożaru wywołanego przez iskry powstałe w wyniku użytkowania infrastruktury kolejowej. Co za tym idzie jest on podmiotem zobowiązanym do dbania o należyty stan zabezpieczeń przeciwpożarowych. W razie stwierdzenia uchybień w tym zakresie staje się adresatem obowiązków wskazanych w decyzji wydanej przez właściwy organ, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.