I SA/Wa 526/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Joanna Skiba Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej Gminy Miasta R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta R., reprezentowanej przez Prezydenta Miasta R umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania Gminy Miasta R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w R., obręb [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha zajętej pod drogę publiczną - ul. [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto R., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. [...], położonej w R., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. K. Ś. i J. Ś. oraz Gmina Miasto R. złożyli od powyższej decyzji odwołania do Ministra Infrastruktury. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na brak wyjaśnienia przesłanki zajętości i władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością oraz błędne stwierdzenie nabycia nieruchomości przez Gminę Miasto R., zamiast przez Skarb Państwa. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda [...] stwierdził, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności części nieruchomości położonej w R., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], wskazując na brak zaistnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością. Pismem z dnia 25 marca 2010 r. Prezydent Miasta R. w imieniu Gminy Miasta R. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., kwestionując ustalenia organu wojewódzkiego oraz wnioskując o przeprowadzenie dowodów z dokumentów archiwalnych oraz ze świadków - byłych pracowników [...] Dyrekcji [...] na okoliczność wykonywania władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] i stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w R., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną ul. [...]. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt: I SA/Wa 1820/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi K. Ś., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], wskazując, iż organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z pominięciem odwołania Gminy Miasta R. oraz nie wyjaśniając w prowadzonym postępowaniu statusu Prezydenta Miasta R. Pismem z dnia 22 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta R. wyjaśnił, iż składając odwołanie od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. jego pełnomocnik występował w imieniu Prezydenta Miasta R. działającego jako reprezentant Gminy Miasto R., tj. podmiotu będącego w chwili składania odwołania właścicielem działki nr [...], jak również działał jako reprezentant Prezydenta Miasta R. zarządcy przedmiotowej drogi krajowej ul. [...] w R. W toku postępowania odwoławczego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że w myśl przepisu art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy zauważył, że zagadnieniem kluczowym w niniejszej sprawie jest ustalenie czy Gmina Miasto R. ma interes prawny w sprawie dotyczącej nabycia z mocy prawa nieruchomości, położonej w R., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (która wydzielona została z działki nr [...] o pow. [...] ha), zajętej pod drogę publiczną ul. [...], a w konsekwencji, czy przysługuje jej przymiot strony postępowania. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W ocenie organu powyższe wskazuje, że przepisy te, mające charakter materialnoprawny, wskazują że stronami w tego rodzaju postępowaniach, których przedmiotem jest regulacja stanu prawnego gruntów zajętych pod drogi, są Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, władające gruntami w dniu 31 grudnia 1998 r., właściciele gruntów, będący nimi przed dniem 1 stycznia 1999 r. lub ich następcy prawni oraz osoby posiadające obecnie tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Z akt sprawy, w tym z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiła współwłasność J. Ś. i K. Ś. Działka nr [...] w wyniku modernizacji ewidencji gruntów zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [...] o pow. [...] ha, która podzielona została na działki nr [...] i nr [...], natomiast działka nr [...] podzielona została na działki nr [...] i nr [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał również, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości położonej w R., obręb [...]. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2,stanowiącej współwłasność J. Ś. i K. Ś., na rzecz Gminy Miasta R. z przeznaczeniem na realizację inwestycji celu publicznego oraz ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł, w wyniku czego Gmina Miasto R. nabyła prawo własności działki nr [...], które zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...]. Organ zauważył również, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], która stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2010 r.. Wojewoda [...] zezwolił Prezydentowi Miasta R. na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi wojewódzkiej - połączenie ulicy [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi", obejmując liniami rozgraniczającymi m. in. działkę nr [...], co spowodowało przejście prawa własności ww. działki nr [...] na rzecz Województwa P. Z treści księgi wieczystej KW nr [...] wynika, iż obecnie tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...], z której wydzielona została działka nr [...] przysługuje Województwu P. Ulica [...] jest drogą krajową, a więc zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) jej właścicielem może być jedynie Skarb Państwa. W niniejszej sprawie Skarb Państwa jest reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...] - miasta na prawach powiatu. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 5 ww. ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W ocenie organu odwoławczego powyższe wskazuje, że Gmina Miasto R. nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu powołanego wyżej art. 28 k.p.a. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że Gmina Miasto R. została błędnie uznana za stronę przez Wojewodę [...] w toczącym się postępowaniu przed organem I instancji, niemniej jednak zauważył, że ewentualne doręczenie decyzji administracyjnej nie powoduje automatycznego nadania podmiotowi, który ją otrzymał uprawnień strony. Jeśli wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. konieczne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W związku z powyższym Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania Gminy Miasta R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w R., obręb [...]. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. zajętej pod drogę publiczną - ulicę [...]. Na powyższą decyzję Gmina Miasto [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. w związku z art. 113 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne uznanie, że Gmina Miasta [...] nie ma interesu prawnego w byciu stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji o umorzeniu postępowania oraz naruszenia przepisu art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Uzasadniając skargę Gmina Miasto [...] wskazała, że organ drugiej instancji całkowicie pominął tę okoliczność, iż postępowanie odwoławcze zostało pierwotnie zapoczątkowane w wyniku błędnej decyzji komunalizacyjnej organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009 r. Pomijając inne istotne w sprawie okoliczności faktyczne, oczywistym dla skarżącej Gminy jest, iż wskazany błąd organu dał interes prawny Gminie w udziale jako strona w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Ponadto organ zupełnie pominął to, że wskazana wyżej nieruchomość nr [...] obręb [...], której to część oznaczona na projekcie podziału winna z dniem 1 stycznia 1999 r. przejść na własność Skarbu Państwa została w 2007r. wywłaszczona od J. i K. Ś. na rzecz Gminy Miasto [...] na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...]. Skarżący załączył do skargi obie decyzje. Wbrew stanowisku organu II instancji, Gmina Miasto [...] jako podmiot, który nabył własność działki nr [...] obręb [...] ma zatem interes prawny w udziale w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia wcześniejszego przejścia jej własności na Skarb Państwa. Interes prawny wynika z przepisów regulujących uprawnienia właściciela m.in. Kodeksu cywilnego. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie ma również istotny wpływ na ocenę prawidłowości wywłaszczenia na rzecz Gminy prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę krajową. Jeżeli bowiem okaże się, iż część ta, oznaczona na wstępnym projekcie podziału nr [...] stanowi od 1 stycznia 1999r. własność Skarbu Państwa, to w związku z treścią art. art. 113 ust. 2 zd. 1 u.g.n. nie mogła być ona przedmiotem wywłaszczenia. Stan taki skutkowałby wadliwością decyzji wywłaszczeniowej i dawałby Gminie Miasto [...] prawo do żądania wzruszenia ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie poddanej kontroli Sądu istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organ odwoławczy, to jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo uznał, że Gmina Miasto [...] nie posiada interesu prawnego do udziału na prawach strony w postępowaniu odwoławczym, zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt IISA 2164/92, ONSA 1995/1/32; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt I 1410/04 Lex 206477). Istotną kwestią jest, że przez interes prawny rozumieć należy interes indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odmówił Gminie Miasto R. statusu strony, gdyż uznał, że na działce nr [...] ma być realizowana inwestycja drogowa, a ulica [...] jest drogą krajową, a więc zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U. nr 19, poz. 115 ze zm.) właścicielem może być jedynie Skarb Państwa. Gmina Miasta [...] była wnioskodawcą wydania deklaratywnej decyzji w przedmiocie nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na dzień 1 stycznia 1999 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Wojewoda [...] potwierdził nabycie przez Gminę Miasto [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Faktem jest, że decyzja ta została uchylona, ale trudno podnieść wobec faktu wszczęcia postępowania na wniosek tejże Gmina toczenia go – choć ze skutkiem dla Gminy niekorzystnym, że jedynie błędnie została jej doręczona decyzja wobec błędnego uznania jej za stronę. Wbrew twierdzeniom organu w przedmiotowej sprawie nie doszło do "automatycznego nadania podmiotowi" – w osobie Gminy Miasta [...] uprawnień strony, ale przypisano jej to miano wszczynając i tocząc na jej wniosek postępowanie. Bezspornym jest, zatem że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Gmina Miasta [...] uczestniczyła na prawach strony, a zapadłe rozstrzygniecie zostało jej doręczone przez organ w dniu 14 marca 2011 r. Tym samym w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji Gmina Miasto [...] została wyposażona w status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. A skoro tak, to brak było podstaw prawnych do kwestionowania na etapie postępowania odwoławczego uprawnień skarżącego jako podmiotu, który nie posiada legitymacji prawnej do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. W związku z powyższym w ocenie Sądu w toku przedmiotowego postępowania organ odwoławczy umarzając postępowanie odwoławcze wobec Gminy Miasta [...] naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności przepis art. 28, 105 i 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując, organ administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany jest do zastosowania powyższych rozważań Sądu, w szczególności dotyczących oceny statusu Gminy Miasta [...] w aspekcie obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.