II SAB/Wa 318/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Jacek Fronczyk, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na bezczynność Lokalnej Grupy Działania "[...]" z siedzibą w M. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej - oddala skargę - Gmina [...], reprezentowana przez Wójta Gminy, wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. zwróciła się do Stowarzyszenia - Lokalna Grupa Działania "[...]" o udzielenie informacji publicznej poprzez: 1) udostępnienie niżej wymienionych dokumentów i informacji, to jest: a) protokołów z Walnych Zgromadzeń Członków LGD "[...]", które odbyły się w dniach [...] września 2011 r. i [...] września 2012 r.; b) uchwał przyjętych na Walnych Zgromadzeniach Członków LGD "[...]", które odbyły się w dniach [...]września 2011 r. i [...] września 2012 r.; c) sprawozdań z pracy Zarządu za okresy od dnia [...] lipca 2010 r. do dnia [...] września 2011 r. i od dnia [...] września 2011 r. do dnia [...] września 2012 r.; d) sprawozdań finansowych za lata 2010, 2011 i 2012; e) protokołów posiedzenia Rady Lokalnej Grupy Działania, które odbyły się w dniach [...] i [...] października 2012 r. wraz ze wszystkimi załącznikami określonymi w § 25 ust. 3 Regulaminu Rady Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "[...]", a mianowicie: listą operacji i kart oceny poszczególnych wniosków; f) uchwał podjętych przez Radę Lokalnej Grupy Działania na wszystkich jej posiedzeniach w latach 2010, 2011 i 2012; g) uchwał określonych w § 17 ust. 6 statutu LGD a przyjętych podczas posiedzenia Rady Lokalnej Grupy Działania, które odbyło się w dniach [...] i [...] października 2012 r. dotyczących wyboru operacji; h) wskazanie członków Rady Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "[...]" konkretnie reprezentujących Gminę [...] będących przedstawicielami sektora: publicznego, społecznego, gospodarczego; i) protokołów z posiedzeń Zarządu Lokalnej Grupy Działania "[...]" za lata 2010, 2011 i 2012. Informacji powyższej zażądano, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w formie kserokopii potwierdzonych przez Prezesa Stowarzyszenia, wskazując dodatkowo, iż jeżeli żądane dokumenty są dostępne na stronie internetowej stowarzyszenia, to Gmina poprosi o dokładne podanie odnośnika URL na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Stowarzyszenia. Pismem z dnia 14 lutego 2013 r. Stowarzyszenie - Lokalna Grupa Działania "[...]" poinformowała Wójta Gminy [...], iż z uwagi na obszerność materiału i możliwości kadrowe i finansowe nie jest w stanie przygotować żądanych dokumentów, stanowiących informacje publiczną, w terminie 14 dni i powołując się na art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazano termin jej udostępnienia – najpóźniej do dnia 31 marca 2013 r. Nadto, Stowarzyszenie poinformowało, iż niezależnie od powyższego, wszystkie żądane dokumenty zostaną Gminie udostępnione w biurze Stowarzyszenia w dniach od poniedziałku do piątku, w godzinach od 8.00 do 15.00. Reprezentowana przez Wójta, Gmina [...] w skardze z dnia 15 maja 2013 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzuciła Stowarzyszeniu - Lokalna Grupa Działania "[...]" bezczynność w udostępnieniu części żądanej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. informacji publicznej w zakresie dotyczącym: 1) załączników do protokołów z walnych zebrań członków (lista obecności, porządek obrad itp.), wskazanych w pkt a) wniosku, 2) sprawozdania z pracy zarządu, wskazanego w pkt c) wniosku, 3) sprawozdania finansowego za rok 2012, wskazanego w pkt d) wniosku, 4) protokołu z posiedzenia Rady, wskazanego w pkt e) wniosku, 5) uchwał podjętych przez Radę, wskazanych w pkt f) wniosku, 6) uchwał Rady podjętych w dniu [...] i [...] października 2012 r. wskazanych w pkt g) wniosku, 7) danych określonych w punkcie h) wniosku, 8) załączników do protokołów z posiedzeń Zarządu (lista obecności, porządek obrad itp.) stanowiących integralną część protokołu, wskazanych w pkt i) wniosku. Gmina przyznała, iż pismem z dnia [...] marca 2013 r. Stowarzyszenie przekazało pozostałą część żądanej we wniosku dokumentacji. W konkluzji skargi Gmina zarzuciła Stowarzyszeniu naruszenie art. 13, art. 14 ust. 2 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wniosła o zobowiązanie Stowarzyszenia - Lokalna Grupa Działania "[...]" do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie zakreślonym przez Sąd oraz zasądzenie od niego na rzecz Gminy kosztów postępowania. W dalszej części skargi Gmina podkreśliła, iż Stowarzyszenie nie wskazało przyczyn nieudostępnienia informacji w podanym przez siebie terminie (do 31 marca 2013 r.). Nieprawidłowym działaniem Stowarzyszenia jest także powołanie się na możliwości techniczne jako podstawę nieprzekazania żądanych informacji. Jest to nie tylko informacja wymijająca, w kontekście obowiązku wytworzenia żądanych dokumentów, ale jest też niezgodna z ustawą o dostępie o informacji publicznej. Stowarzyszenie bowiem ani nie udostępniło żądanych informacji, ani też nie odmówiło ich udostępnienia w formie przewidzianej tą ustawą. Zauważyć trzeba, że do udzielenia informacji publicznej o określonych faktach (jak podanie członków Rady Stowarzyszenia - pkt h wniosku), nie potrzeba stosować żadnych środków technicznych. Podobnie w przypadku żądania określonych dokumentów wytworzonych już w formie papierowej. Formą ich udostępnienia pozostaje bowiem wykonanie kopii dokumentu. W ocenie Gminy, poprzez takie działanie, Stowarzyszenie pozostaje w bezczynności w załatwieniu niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie - Lokalna Grupa Działania "[...]" wniosła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów na jego rzecz od skarżącej Gminy. Stowarzyszenie przyznało fakt braku zrealizowania wniosku Gminy z dnia [...] stycznia 2013 r. w zakresie objętym skargą. Wyjaśniło, iż w piśmie z dnia 29 marca 2013 r., którym przesłano część żądanej dokumentacji, Stowarzyszenie jednocześnie poinformowało, iż niezwłocznie przekaże Gminie pozostałe dokumenty. Na wezwanie Gminy z dnia 8 kwietnia 2013 r., ponaglające, Stowarzyszenie odpowiedziało pismem z dnia 19 kwietnia 2013 r. informującym o sukcesywnym wysyłaniu brakujących dokumentów i wskazano na możliwość zapoznania się z żądaną dokumentacją w biurze Stowarzyszenia. Stowarzyszenie podkreśliło, iż żądanie Gminy wymaga skserowania i poświadczenia za zgodność około 2.000 stron dokumentów. Nadto od dnia 16 kwietnia 2013 r. w Lokalnej Grupie Działania "[...]" rozpoczęła się kontrola z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na wniosek skarżącej Gminy, w zakresie dokumentów m.in. żądanych przez Gminę wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Na potrzeby tej kontroli skserowano (usługa zewnętrzna) około 3.000 stron dokumentów. Ponadto w dniu [...] czerwca 2013 r. odbyła się kontrola z Urzędu Marszałkowskiego, w trakcie której badane były dokumenty będące przedmiotem wniosku Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej. Stowarzyszenie dodało, iż żądane w trybie dostępu do informacji publicznej dokumenty od kwietnia 2013 r. do chwili obecnej (1 lipca 2013 r. – data sporządzenia odpowiedzi na skargę) są przedmiotem badania przez różne instytucje kontrolne (żadna kontrola nie jest zakończona - nie podpisano protokołów). Stowarzyszenie odpowiada na skargi i udziela wyjaśnień. Z uwagi na bardzo duże koszty udostępnienia żądanej informacji, trudno jest uznać bezczynność Stowarzyszenia w tej sprawie. Nadto, Gmina [...] w każdej chwili ma dostęp do żądanych dokumentów o czym informujemy praktycznie w każdej korespondencji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej Gminy przyznał, iż Gmina [...] jest członkiem Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "[...]" jednakże każda próba udostępnienia pracownikowi Gminy żądanych dokumentów w siedzibie Stowarzyszenia kończyła się zapewnieniem o wykonaniu kserokopii i to we fragmentarycznym zakresie, czego Stowarzyszenie nie wykonywało. Liczba żądanych dokumentów to około 400 stron, a nie 2.000 jak twierdzi Stowarzyszenie. Gmina podjęła różne próby w celu wykazania wadliwości działania Stowarzyszenia i z jej inicjatywy są przeprowadzane kontrole w Stowarzyszeniu. Pełnomocnik Stowarzyszenia podniósł na rozprawie, iż użyte w ustawie o dostępie do informacji publicznej sformułowanie "każdy" nie obejmuje Gminy [...], albowiem jest ona członkiem Stowarzyszenia. Okazał pisma Gminy [...] skierowane do Stowarzyszenia, z których wynika, iż Gmina zna swoje prawa jako członek Stowarzyszenia. Dodał, iż przedstawiciele Gminy zasiadają w organach Stowarzyszenia, na co wskazał pięciu członków Gminy. Nadto, poza prawami wynikającymi z członkostwa, istnieją inne tryby prawne zapoznawania Gminy z dokumentami Stowarzyszenia, np. niektóre dokumenty wytworzone przez Stowarzyszenie z uwagi na inne przepisy muszą być przesyłane Gminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej, gwarantowanego w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo to ustawodawca zagwarantował każdemu. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zakres przedmiotowy stosowania ustawy). Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (zakres podmiotowy stosowania ustawy). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, uznać należy, iż przedmiot niniejszej sprawy mieści się w pojęciu informacji publicznej (zagadnienie to nie jest sporne między stronami), zaś z uwagi na przedmiot działania Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "[...]", którym jest między innymi opiniowanie rozdziału środków unijnych na lokalne programy ochrony środowiska, Stowarzyszenie to jest w rozumieniu ustawy podmiotem zobowiązanym do udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej żądanych wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. informacji. Jednakże istotna dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest szczególna rola strony skarżącej – Gminy [...], jako członka przedmiotowego Stowarzyszenia i posiadanie przez nią innych niż wyszczególnionych w ustawie o dostępie do informacji publicznej praw umożliwiających jej dostęp do żądanych dokumentów. Zatem prawo do realizacji przez stronę skarżącą dostępu do informacji publicznej należy oceniać poprzez pryzmat regulacji zawartej w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż zapis powyższej normy wyłącza w danej sprawie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli strona żądająca danej informacji ma zapewniony do niej dostęp z uwagi na inne przepisy prawa. Tak więc Gmina [...] z uwagi na przymiot członka Stowarzyszenia nie jest "każdym" w rozumieniu omawianej ustawy i nie może z ogólnych praw tej ustawy korzystać, albowiem ma zagwarantowane prawo dostępu do żądanych informacji publicznych w inny sposób. Należy tu przede wszystkim wskazać na przepisy zawarte w Statucie Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "[...]" przyznające prawo do informacji wprost członkowi Stowarzyszenia - na podstawie przepisów § 11 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2, albo pośrednio przyznające to prawo, poprzez organy wewnętrzne Stowarzyszenia, jak walne Zebranie Członków - § 16 ust. 3 pkt 2 i pkt 8, Radę - § 17, Zarząd - § 18, Komisje Rewizyjną - § 19, w których to organach zasiadają przedstawiciele skarżącej Gminy. Istotne są tu także przepisy organizacyjne Stowarzyszenia niższej niż Statut rangi, jak Regulamin Zarządu (§ 6, § 7 i § 12), Regulamin Komisji Rewizyjnej (§ 7). Wskazać także należy, iż w przypadku torpedowania działań informacyjnych, Gmina – jako członek Stowarzyszenia może pojąć odpowiednie czynności w ramach innych uregulowań zawartych w przepisach kontrolnych ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.). Chodzi tu o takie przepisy jak art. 8 ust. 5 i 6, art. 25, art. 28 i art. 29. Jak widać z przebiegu niniejszego postępowania oraz z informacji o czynnościach podejmowanych w tym zakresie przez Gminę [...] od kwietnia 2013 r., w przedmiotowym Stowarzyszeniu są z inicjatywy skarżącej Gminy przeprowadzane kontrole przez Urząd Marszałkowski Województwa [...], a także z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, których przedmiotem są między innymi zagadnienia utrudniania przez Stowarzyszenie skarżącej Gminie (członkowi Stowarzyszenia) dostępu wytworzonych dokumentów statutowych. Zatem w niniejszej sprawie, do rozstrzygnięcia konfliktu w zakresie dostępu do informacji publicznej, droga przewidziana w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie jest właściwą drogą procesową i co za tym idzie skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie bezczynności Stowarzyszenia w realizowaniu dostępu Gminy [...] do dokumentów stanowiących informacje publiczne nie może być zasadna, co skutkuje jej oddaleniem. Dlatego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.