I OSK 50/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Bożena Popowska (spr.) del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Ol 78/13 w sprawie ze skargi P. B. na bezczynność Dziekana Wydziału Sztuki Uniwersytetu Warmińsko – Mazurskiego w Olsztynie w udzieleniu informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 4 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstępuje od zasądzenia na rzecz stron zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 78/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi P. B. na bezczynność Dziekana Wydziału [...] w udzieleniu informacji publicznej, w pkt 1 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 2 orzekł o niewymierzeniu organowi grzywny, w pkt 3 umorzył postępowanie w pozostałym zakresie, a w pkt 4 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu [...] grudnia 2012 r. P. B. wystąpił do Dziekana Wydziału [...] o udostępnienie informacji publicznej obejmującej treść (losowo wybranych) decyzji administracyjnych, doręczonych imiennie oznaczonemu kandydatowi o nieprzyjęciu na studia stacjonarne pierwszego stopnia, kierunek [...], w roku akademickim 2010/2011 oraz wskazanie imienia i nazwiska co najmniej 2 innych kandydatów, którym doręczono taką decyzję. W dniu 11 stycznia 2013 r. P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu, polegającą na nierozpoznaniu wymienionego wniosku. W dniu [...] stycznia 2013 r. organ udostępnił wnioskodawcy żądane dwie losowo wybrane i zanonimizowane decyzje o przyjęciu na studia oraz odmówił wskazania imienia i nazwiska co najmniej dwóch osób nieprzyjętych na studia. Pismem z 11 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o umorzenie postępowania sądowego w zakresie bezczynności oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 21 marca 2013 r. umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie sądowe oraz zasądził na rzecz skarżącego od organu koszty postępowania sądowego. Na skutek skargi kasacyjnej P. B. od tego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1107/13 uchylił zaskarżone orzeczenie, jako wydane z naruszeniem art. 161 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu Wojewódzkiego, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie uwzględniło pełnej treści art. 149 P.p.s.a., który przy rozpoznawaniu skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wymaga nie tylko orzekania w przedmiocie istnienia bezczynności ale także w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Sąd ten wskazał, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, rozpoznając ponownie sprawę rozstrzygnie, czy bezczynność miała miejsce z naruszeniem prawa, czy naruszenie to miało charakter rażący oraz rozważy kwestię wymierzenia organowi grzywny. Uzasadniając wyrok wydany w dniu 22 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 190 P.p.s.a. wskazując, że rozpoznając niniejszą sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji uznał, że przedmiotem skargi była bezczynność Dziekana Wydziału [...] w udzieleniu informacji publicznej. Na podstawie przekazanych akt, WSA ustalił, że organ w dniu wniesienia skargi pozostawał bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2012 r. Stan ten jednak został usunięty przed przekazaniem skargi przez organ do Sądu. W konsekwencji, bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć po wniesieniu skargi, ponieważ żądaną informację przekazano w dniu [...] stycznia 2013 r. Okoliczność tę potwierdziły strony, w tym skarżący w piśmie zawierającym wniosek o umorzenie postępowania sądowego wobec usunięcia stanu bezczynności. Zdaniem WSA w Olsztynie, w tej sytuacji, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie wyznaczenia organowi terminu do udostępnienia żądanej informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jednocześnie WSA w Olsztynie stwierdził, że podjęcie działania przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozważenia i dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz, w zależności od tej oceny, ewentualnego orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 zd. drugie P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy, Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. WSA w Olsztynie stwierdził, że organ nieznacznie uchybił terminowi, określonemu w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, z informacji uzyskanej na rozprawie od pełnomocnika Dziekana wynika, że nie posiada on własnej obsługi prawnej i podejmie kroki w celu przeszkolenia pracowników w zakresie postępowania dotyczącego udzielania informacji publicznej. Nadto, organ nie zignorował wniosku o udzielenie informacji publicznej, bowiem po otrzymaniu skargi w tej sprawie a przed przekazaniem jej do Sądu, rozpoznał wniosek skarżącego. Zdaniem Sądu I instancji, wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. Zdaniem WSA w Olsztynie, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaniechanie organu, choć oczywiste, nie wymagało dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie grzywny, z czym zgodził się sam skarżący, który w skardze wnosił o niewymierzenie organowi grzywny z urzędu. O zwrocie kosztów postępowania Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 201 § 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 490), przyjmując, że obejmują one wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa prawnego (240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika i 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. B., reprezentowany przez radcę prawnego. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wystąpił także o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA następujących zagadnień prawnych: - czy w świetle treści art. 149 § 2 P.p.s.a. sentencja orzeczenia w przedmiocie skargi na bezczynność organu powinna zawierać postanowienie o "niewymierzaniu organowi grzywny", w sytuacji gdy strona nie złożyła wniosku o wymierzenie organowi grzywny, a sąd nie wymierzył tej grzywny z urzędu?, - czy w sytuacji uwzględnienia przez organ – w ramach instytucji autokontroli – skargi na jego bezczynność, sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem czy postanowieniem? Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 132 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia w formie "wyroku", podczas gdy wskutek działań autokontrolnych organu zaszła przeszkoda do wydania wyroku zobowiązującego, zaś pozostałe orzeczenia mają charakter dodatkowy (niesamoistny) i jako kwestie akcydentalne rozstrzygane są w drodze postanowienia; b) art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zbędnym ujęciu w sentencji wyroku orzeczenia w przedmiocie "niewymierzania organowi grzywny", w sytuacji gdy skarżący nie wnosił w skardze o wymierzenie organowi grzywny, a Sąd nie zdecydował się wymierzyć organowi grzywny z urzędu; c) art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. polegające na zasądzeniu kosztów postępowania mniejszych niż należne i nieuwzględnienie kosztów postępowania w postaci kosztów sądowych, tj.: 100 zł wpisu od uwzględnionej skargi kasacyjnej w sprawie o sygn. akt I OSK 1107/13 i kosztów postępowania w postaci wynagrodzenia radcy prawnego przed NSA w ww. sprawie, czym spowodowano nieuzasadnione pomniejszenie obowiązku zwrotu kosztów przez przegrywającego proces Dziekana Wydziału [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor zamieścił poszerzoną argumentację postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dziekan Wydziału [...], zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej organ wskazał, że wbrew twierdzeniom w niej zawartym, rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzenia czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ma charakter merytoryczny i z tego względu orzeczenie w tym przedmiocie zapada w formie wyroku a nie postanowienia. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. organ podniósł, że przepis ten nie rozstrzyga jednoznacznie kwestii, co do konieczności orzeczenia w przedmiocie nałożenia grzywny z urzędu, gdy sąd nie znajduje podstaw do jej zastosowania. Zdaniem Dziekana, argumenty natury praktycznej przemawiają jednak za tym, że orzeczenie w tym przedmiocie jest działaniem pożądanym, tym bardziej że nie rodzi dla stron żadnych negatywnych konsekwencji. Jednocześnie organ zauważył, że o ile można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji powinien uwzględnić w ramach ponownego rozpoznania koszty postępowania kasacyjnego, to jednak w sprawie zachodzą szczególnego rodzaju okoliczności, które uzasadniają odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W realiach niniejszej sprawy prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego obciążenia organu odpowiedzialnością za zaniechania Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Skarga kasacyjna zawiera tylko jeden uzasadniony zarzut, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 201 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 200 w zw. z art. 201 § 1 P.p.s.a., zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu od organu w razie umorzenia postępowania w sytuacji, gdy organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, uwzględnia skargę. Z kolei z art. 205 § 2 wskazanej ustawy wynika, że do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, koszty sądowe oraz koszty nakazanego stawiennictwa osobistego. W sprawie będącej przedmiotem skargi P. B. na bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekał dwukrotnie: raz postanowieniem z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 14/13, którym umorzył postępowanie sądowe oraz wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 78/13 wydanym po uchyleniu postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny, w którym stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz umorzył postępowanie w pozostałym zakresie wobec uwzględnienia skargi przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wcześniej wydane w tej sprawie postanowienie Sądu I instancji nie rozstrzygnął o kosztach postępowania kasacyjnego. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie winien był koszty te uwzględnić w wyroku z 22 października 2013 r. Z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że zasądzona w pkt 4 sentencji kwota 357 zł nie uwzględnia poniesionych przez stronę kosztów wpisu od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenia pełnomocnika w związku z celowym dochodzeniem praw i reprezentowaniem skarżącego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w postępowaniu zakończonym postanowieniem z 11 czerwca 2013 r. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie będzie zobligowany ponownie rozpoznać wniosek o zwrot kosztów postępowania z uwzględnieniem poczynionych wyżej uwag. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Przede wszystkim, nietrafny jest zarzut naruszenia art. 132 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem. Przypomnieć należy, że wydając zaskarżone orzeczenie Sąd I instancji związany był postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1107/13. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wydanie w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Rozpoznając sprawę w tym aspekcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zobowiązany był więc przeprowadzić ocenę merytoryczną co do charakteru stwierdzonej bezczynności organu (rozstrzygnąć czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa), a po jej dokonaniu wydać wyrok, ponieważ w tym zakresie rozpoznawał sprawę co do jej istoty. Należy zauważyć, że przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. w zdaniu pierwszym i drugim ustanawia niezależne od siebie przesłanki, stanowiące odrębne podstawy orzekania w sprawie skargi wnoszonej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu i stwierdzania rażącego charakteru bezczynności. Przesłanki te nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu – zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru bezczynności. W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że wypowiedź sądu administracyjnego kwalifikująca charakter stwierdzonej bezczynności stanowi rozstrzygnięcie skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i z tego względu przybiera postać określoną w art. 132 P.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo zatem wydał orzeczenie w formie wyroku, albowiem rozstrzygnął sprawę co do istoty – stwierdził, że bezczynność Dziekana Wydziału [...] w udzieleniu informacji publicznej, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczność, że w wyroku tym Sąd zamieścił również rozstrzygnięcie proceduralne pozostające w bezpośrednim związku z treścią rozpoznawanej sprawy (o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej), nie mogła przesądzać o formie rozstrzygnięcia w zakresie określonym w pkt 1 sentencji, dla którego, jak wyjaśniono wyżej, zastrzeżona jest forma wyroku. Dlatego też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 132 P.p.s.a. nie jest zasadny. Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. Orzeczenie w punkcie 2 wyroku o niewymierzaniu organowi grzywny, nie mogło mieć bowiem wpływu na wynik sprawy. Stwierdzenie to, w istocie potwierdzało istniejący stan rzeczy, tj. brak podstaw do wymierzenia organowi grzywny i zamieszczenie go w sentencji wyroku, jakkolwiek zbędne, nie może jednak być traktowane jako wpływające na wynik sprawy. Z omówionych wyżej względów za zasadny należało uznać jedynie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 201 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków skarżącego kasacyjnie o przedstawienie składowi 7 sędziów NSA do rozstrzygnięcia zagadnień prawnych opisanych w petitum skargi kasacyjnej, ponieważ zagadnienia te nie budzą wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił wyrok w pkt 4, natomiast na mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej jedynie w części dotyczącej zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.