IV SA/Wa 585/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 585/13 U Z A S A D N I E N I E I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sadu") decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania U. B. oraz M. W. (dalej "uczestnicy postępowania") od decyzji Wójta Gminy W. (dalej "Wójta") z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej, utrzymało decyzję Wójta w mocy. II. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wójt ustalił na wniosek A. F. (dalej "inwestorki") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: 1) budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego, 2) budynku hali składowo – magazynowo – handlowej wolnostojącej, 3) niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym W. Gminna, gmina W. (dalej odpowiednio: "planowana inwestycja" oraz "teren inwestycji"). 2. Uczestnicy postępowania, będący właścicielami działek sąsiadujących z terem inwestycji, wnieśli do SKO odwołanie od decyzji Wójta. Odwołujący się zakwestionowali legalność decyzji Wójta w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla hali składowo – magazynowo – handlowej, podnosząc że funkcja tego elementu planowanej inwestycji nie da się pogodzić z funkcją zabudowy, dominującą w obszarze analizowanym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca z towarzyszącą zabudową gospodarczą). W odwołaniu zawarto szereg skonkretyzowanych zarzutów do ustaleń analizy stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. odwołanie uczestników postępowania od decyzji Wójta, SKO utrzymało decyzję Wójta w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, SKO: 1) zawarło wyczerpujące omówienie regulacji prawnych, dotyczących ustalania warunków zabudowy dla inwestycji budowlanych, 2) odnosząc się meritum sprawy stwierdziło, że z analizy dokonanej przez organ I instancji wynika, iż w obszarze analizowanym istnieją budynki o funkcji takiej, jaką wskazano dla planowanej inwestycji. IV. M. W. (dalej "skarżący") wniósł do Sądu skargę na decyzję SKO, podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu. Skarżący podniósł również, że strony postępowania nie zostały powiadomione przez Wójta o zmianie przez inwestorkę przedmiotu wniosku (rozszerzeniu przedmiotu inwestycji). O fakcie tym strony dowiedziały się dopiero wraz z doręczeniem decyzji Wójta. Ponadto, w ocenie skargi w odniesieniu do planowanej inwestycji określono zbyt duże parametry zabudowy (powierzchnię zabudowy, wysokość i szerokość elewacji, geometrię dachu). V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza SKO wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. przepisów: art.15, 7 i 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, że z formalnego punktu widzenia postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było dwuinstancyjne w tym sensie, że sprawa o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji była przedmiotem orzeczeń organów dwu instancji (Wójta i SKO), a decyzja odwoławcza zapadła na skutek rozpoznania przez SKO odwołania uczestników postępowania od decyzji Wójta. Niezależnie jednak od powyższego uznać należy, że wymóg dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie został dochowany w niniejszej sprawie w sensie materialnym, merytorycznym. Treść uzasadnienia decyzji odwoławczej prowadzi bowiem do wniosku, że rozpatrując przedmiotowe odwołanie SKO nie dokonało, w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem I instancji, ponownej (tj. odrębnej od dokonanej w I instancji przez Wójta) pełnej oceny dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w części kwestionowanej odwołaniem. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją SKO było ustalenie dla planowanej inwestycji warunków zabudowy na podstawie art.59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.), dalej "ustawy o planowaniu" albo "ustawy". 2. Zasadnicze materialnoprawne przesłanki dopuszczalności ustalenia dla danej inwestycji warunków zabudowy określono w art.61 ust.1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu. 3. Z przepisu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji jest uzależnione od stwierdzenia, że realizacja tej inwestycji jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Termin ten, sformułowany przez doktrynę prawa administracyjnego oraz orzecznictwo sądowe należy rozumieć, ogólnie rzecz ujmując, jako zgodność charakteru, cech i parametrów planowanej inwestycji ze stanem zagospodarowania terenu, występującym w otoczeniu terenu inwestycji (tj. w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz.U. nr 164, poz.1588 - dalej "rozporządzenia"). Zgodnie zatem z przywołanym wyżej przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. 4. Z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu wynika w sposób jednoznaczny, że ocena przez organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czy objęta wnioskiem inwestycja spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa, winna w pierwszej kolejności dotyczyć oceny tego, czy realizacja tej inwestycji będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. 5. Bez wątpienia planowana inwestycja obejmuje realizację dwóch budynków o różnych funkcjach, tj. budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego oraz budynku hali składowo – magazynowo – handlowej wolnostojącej. W części tekstowej analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu (dalej "analiza"), stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji Wójta wskazano, że przeważającą funkcją zabudowy w obszarze analizowanym jest funkcja mieszkaniowa (zabudowa jednorodzinna o niskiej intensywności) z towarzyszącą zabudową garażowo – gospodarczą i usługową. Zabudowa taka istnieje na sześciu działkach. W obszarze analizowanym istnieje również zabudowa handlowo – magazynowo – biurowa (wskazano tu jedną działkę o nr ew. [...]). 6. O ile w odwołaniu uczestnicy postępowania nie zakwestionowali faktu kontynuacji funkcji przez pierwszy z planowanych budynków, o tyle sformułowali kategoryczne stanowisko, że w obszarze analizowanym nie występują budynki o funkcji tożsamej z funkcją, jaką miałby posiadać drugi z planowanych budynków, powołując się przy tym na odmienne w stosunku do decyzji Wójta wnioski na temat rzeczywistego stanu zagospodarowania obszaru analizowanego. Skarżący podnieśli w szczególności, że wbrew ustaleniom analizy na działce nr ew.[...] nie znajduje się zabudowa handlowo – magazynowo – biurowa, a wyłącznie budynek restauracyjny. 7. Zgodnie z art.15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., poz. Nr 78, poz. 1071 z późn. zm.), dalej "k.p.a.") postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe-rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie t ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SAM/r 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt: V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 385/87, por. także B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, 2012 r. System Informacji Prawnej Legalis). 8. W zaskarżonej do Sądu decyzji odwoławczej nie dokonano oceny, czy kwestionowana odwołaniem część planowanej inwestycji spełnia kryterium kontynuacji funkcji zabudowy. Stwierdzić należy, że w uzasadnieniu decyzji, poświęconym w zasadzie w całości zrelacjonowaniu uregulowań ustawy o planowaniu oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego znalazło się zaledwie jedno zdanie, które możnaby zakwalifikować jako ocenę przez organ odwoławczy zebranego w sprawie materiału dowodowego (tj. w szczególności sporządzonej w postępowaniu prowadzonym przez Wójta analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu): "Z analizy dokonanej przez organ I instancji wynika, iż obszarze analizowanym istnieją budynki o funkcji, jaką wskazano dla planowanej zabudowy" (str.3 uzasadnienia, czwarty akapit od dołu, zadnie ostatnie). W oczywisty sposób ocena ta jest niewystarczająca, albowiem ogranicza się wyłącznie do sformułowania końcowego wniosku, bez wskazania szczegółowych przesłanek do niego prowadzących. SKO nie dokonało zatem analizy funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, w tym nie odniosło się do zarzutów odwołania. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że poza kwestią oceny funkcji nowej zabudowy SKO winno było dokonać również oceny prawidłowości ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do kwestionowanej hali w całości, tj. we wszystkich aspektach (parametrach), o których mowa w rozporządzeniu. Co do zasady podkreślenia wymaga również, że ustalenie przez organ, iż w obszarze analizowanym istnieją budynki o funkcji tożsamej z funkcją zabudowy planowanej, nie stanowi automatycznej przesłanki do uznania, że zabudowa planowana stanowi kontynuację funkcji zabudowy obszaru analizowanego w sytuacji, w której obszar ten wykazuje zróżnicowanie pod względem funkcji zabudowy. W takim wypadku szczególnego znaczenia nabiera konieczność oceny funkcji zabudowy w tej części obszaru analizowanego, która stanowi bliskie sąsiedztwo terenu inwestycji. 9. Sąd nie podziela natomiast stanowiska skargi, że sam fakt niepoinformowania pozostałych stron przez Wójta, w toku prowadzonego przez niego postępowania, o tym że przedmiot wniosku o ustalenie warunków zabudowy został przez inwestorkę rozszerzony, stanowi automatyczną przesłankę do uchylenia decyzji Wójta. 10. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO ponownie rozpatrzy odwołanie uczestników od decyzji Wójta, z uwzględnieniem zaleceń wskazanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.