II SA/Op 391/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego oddala skargę. Przedmiotem skargi A. P. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 czerwca 2013 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Olesna, imieniem którego działał Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Oleśnie, z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie zmiany z urzędu decyzji własnej tegoż organu z dnia 8 grudnia 2011 r. przyznającej stronie zasiłek stały, w części dotyczącej wysokości zasiłku i obniżenia go z kwoty 444 zł do kwoty 389 zł. Stan faktyczny sprawy organ odwoławczy przedstawił w sposób następujący: Decyzją z dnia 8 grudnia 2011 r. organ I instancji przyznał stronie zasiłek stały w kwocie 444 zł na okres od 1 listopada 2011 r. do 30 listopada 2013 r., wobec orzeczonej 25 listopada 2011 r. niepełnosprawności A.P. w trybie przepisów ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej (...) Dz. U. 2011, Nr 127, poz. 721. Podstawą prawną przyznania zasiłku stałego był według organu zapis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 Nr 175 poz. 109 ze zm., obecnie tj. 2013 poz. 182) dalej też "ustawy o pomocy społecznej" lub "ustawy". Decyzją z dnia 25 maja 2012 r. przyznano stronie zasiłek pielęgnacyjny na podstawie art. 16 ust 1 i ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006, Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zasiłek pielęgnacyjny przyznano na okres od 1 kwietnia 2012 r. do 31 maja 2013 r. w kwocie 153 zł. Po aktualizacji wywiadu środowiskowego decyzją z dnia 25 czerwca 2012 r. organ I instancji zmienił decyzję przyznającą zasiłek stały i na okres od 1 czerwca 2012 r. do 31 maja 2013 r. obniżył wysokość zasiłku z kwoty 444 zł do kwoty 324 zł. Decyzją z dnia 25 października 2012 r. organ po raz kolejny zmienił decyzję własną z 8 grudnia 2011 r., w ten sposób, że na podstawie art. 163 K.p.a. i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej na okres od 1 października 2012 r. do 31 maja 2013 r. obniżył wysokość zasiłku stałego z kwoty 444 zł do kwoty 389 zł. Po rozpoznaniu odwołania strony SKO w Opolu decyzją z dnia 18 grudnia 2012 r. uchyliło decyzję z 25 czerwca 2013 r. do ponownego rozpatrzenia z uwagi na uchybienia proceduralne. Decyzją z dnia 25 lutego 2013 r. organ I instancji zmienił z urzędu decyzję własną z 8 grudnia 2011 r. w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku stałego z kwoty 444 zł na kwotę 389 zł. Orzeczenie oparto na przepisie art. 163 K.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 1, art. 106 i art. 109 ustawy o pomocy społecznej. Odwołanie od tej decyzji złożył A.P. nie zgadzając się z zaliczeniem kwoty przyznanego mu zasiłku pielęgnacyjnego do dochodu. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 czerwca 2013 r. SKO w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia przedstawiono stan faktyczny sprawy, po czym organ zważył, że podstawą prawną zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo stanowi przepis art. 163 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej dokonuje zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne. Za przepis szczególny, o którym mowa w art. 163 K.p.a., należy uznać przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, na mocy którego decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11,12 i 107 ust. 5 ustawy. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zasady przyznawania zasiłku stałego zostały określone w art. 37 ust. 1 ustawy. Zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wysokość zasiłku ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej jako różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418,00 zł miesięcznie. Kwota kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej i na osobę w rodzinie na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055) od dnia 1 października 2009 r. wynosiła odpowiednio 477,00 zł i 351,00 zł. Natomiast od dnia 1 października 2012 r. kwoty kryterium dochodowego stosownie do § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2012. poz. 823) uległy zmianie i wynoszą odpowiednio: dla osoby samotnie gospodarującej 542,00 zł, a dla osoby w rodzinie 456,00 zł. Natomiast maksymalna kwota zasiłku stałego wynosi 529 zł. Pojęcie dochodu zdefiniowane zostało w art. 8 ust. 3 ustawy, który stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu, z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych: 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Organ zważył, że bezspornie decyzją z dnia 8 grudnia 2011 r. Nr [...], organ I instancji, wobec spełnienia przesłanek uprawniających do zasiłku stałego, przyznał A.P. zasiłek stały od dnia 1 listopada 2011 r. do dnia 30 listopada 2013 r., w maksymalnej - przewidzianej przepisami ustawy - wysokości z uwagi na zerowy dochód strony. Nie budzi wątpliwości również fakt, iż decyzją z dnia 25 maja 2012 r. Nr [...] organ I instancji przyznał A.P. zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 zł miesięcznie, który stanowi dochód strony w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy. Organ podkreślił, że przepisy ustawy o pomocy społecznej dokładnie określają sposób, w jaki organy obowiązane są ustalać dochód osób ubiegających się o świadczenia i korzystających ze świadczeń. W szczególności art. 8 ust. 3 ustawy definiuje pojęcie dochodu dla celów pomocy społecznej. Sformułowanie tego przepisu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Generalnie za dochód miesięczny uważane są wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki o zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Obciążenia pomniejszające dochód są wymienione enumeratywnie. Nadto przepis art. 8 ust. 4 ustawy przewiduje, jakich dochodów się nie uwzględnia, tj. jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; zasiłku celowego; pomocy materialnej mającej charakter socjalny lub motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; wartości świadczeń w naturze oraz świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Tym samym należy uznać, iż katalog przychodów niestanowiących dochodu w rozumieniu ustawy jest na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięty i nie obejmuje zasiłku pielęgnacyjnego. W żadnym przepisie ustawy nie postanowiono, iż uzyskany zasiłek pielęgnacyjny nie podlega zaliczeniu do dochodu. Skoro ani przytoczone wyżej przepisy, ani też żadne inne przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują przy ustalaniu dochodu możliwości nieuwzględnienia uzyskanego dochodu z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego, w stanie faktycznym mającym miejsce w niniejszej sprawie trafnie organ I instancji przyjął, iż przy ustalaniu dochodu strony należało uwzględnić kwotę przyznanego jej od dnia 25 maja 2012 r. zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153,00 zł miesięcznie. Fakt uzyskania przez stronę dochodu w formie zasiłku pielęgnacyjnego, był podstawą do zmiany decyzji organu I instancji w sprawie przyznania A.P. zasiłku stałego. Organ odwoławczy podkreslił, że zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Z ust. 5 tego artykułu wynika natomiast, że w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej (o ile zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej w okresie pobierania świadczenia pieniężnego przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej - ust. 3a tego przepisu) lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia organ właściwy zmienia lub uchyla decyzję administracyjną na niekorzyść strony bez jej zgody. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie wystąpiła przesłanka zmiany sytuacji dochodowej A.P., wymieniona w art. 106 ust. 5 ustawy, a kwota dochodu uzyskanego przekracza 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (10% z kwoty 542,00 zł to 54,20 zł, a dochód wzrósł o kwotę 153,00 zł), co ma wpływ na wysokość przyznanego zasiłku stałego. Jak już bowiem wyżej wskazano, w przypadku osoby samotnie gospodarującej - stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy - wysokość zasiłku ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Powyższe przesądza o zasadności ustalenia zasiłku stałego w wysokości 389,00 zł (542,00 zł - 153,00 zł = 389,00 zł) podsumował organ. W skardze sądowoadministracyjnej A.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Opolu z dnia 20 czerwca 2013 r. oraz wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu skargi skarżący kwestionował przyjęcie przez organ pomocy społecznej, że zasiłek pielęgnacyjny stanowi dochód. Zwrócił uwagę, że nie otrzymał "od października 2012 r. podwyżki zasiłku stałego przewidzianej przepisami powszechnego prawa". Krytycznie ocenił działalność organu, który "nie próbuje mu pomóc w okresie choroby", wydając za to niezrozumiałe decyzje, oparte na błędnej interpretacji prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ponieważ skarga wpłynęła do Sądu 4 września 2013 r., a rozprawę wyznaczono niezwłocznie, Sąd nie kierował wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji na posiedzenie niejawne, albowiem wstrzymanie wykonania zgodnie z art. 61 § 6 P.p.s.a. upada i tak w razie wydania wyroku przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W badaniu tym nie mogą być w konsekwencji brane pod uwagę argumenty dotyczące zasad współżycia społecznego, zasad słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Sąd administracyjny nie jest sądem powszechnym, który na podstawie np. art. 5 Kodeksu cywilnego uwzględnić może przy wyrokowaniu zasady współżycia społecznego. Sąd administracyjny nie jest też kolejną instancją administracyjną i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej. Przedmiotem skargi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 czerwca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o zmianie wysokości zasiłku stałego z kwoty 444 zł do kwoty 389 zł miesięcznie. Skarżącego i organ odwoławczy dzieli wykładnia art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Spór ten sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasiłek pielęgnacyjny przyznany stronie na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych w kwocie 153 zł stanowi dochód, czy też nie. Argumentacja organu odwoławczego jest trafna. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (...). Przepis art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie zalicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, 2) zasiłku celowego, 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny lub motywacyjny, przyznanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, 4) wartości świadczenia w naturze, 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej (...) 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Prawidłowo przyjął organ odwoławczy, że katalog wyłączeń z pojęcia dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy jest zamknięty (pełny). Wśród wyłączeń nie ma zasiłku pielęgnacyjnego przyznawanego na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych czyli zasiłku przyznanego osobie powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji, organ pomocy społecznej obniżył wypłacane świadczenie o kwotę 153 zł zasiłku pielęgnacyjnego, który z kolei przyznano na czas od 1 kwietnia 2012 r. do 31 maja 2013 r. Jeżeli zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym a dochodem tej rodziny, to w okresie od 1 kwietnia 2012 r. a 31 maja 2013 r. organ I instancji na podstawie decyzji zmieniającej musiał obniżać zasiłek stały o wartość zasiłku pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy prawidłowo powołał się w decyzji na wartość kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W dacie przyznania skarżącemu zasiłku stałego tj. 1 listopada 2011 r. kryterium wynosiło 477 zł a maksymalny zasiłek 444 zł. (por. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych (...) Dz. U. nr 127 poz. 1055, a od 1 października 2012 r. kryterium wynosiło odpowiednio 542 zł. – zaś zasiłek stały maksymalnie 529 zł (por. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów (...) (Dz. U. 2012 poz. 823). Dlatego organ pomocy społecznej na podstawie decyzji zmieniającej miał obowiązek obniżenia skarżącemu od 1 kwietnia 2012 r. do 30 września 2012 zasiłek stały do kwoty 324 zł (bo 477 zł kryterium – 153 zł zasiłek pielęgnacyjny = 324 zł zasiłku stałego) a od 1 października 2012 r. do 31 maja 2013 r. do kwoty 389 zł (odpowiednio 542 zł – 153 zł = 389 zł). Natomiast od 1 czerwca 2013 r. do 30 listopada 2013 r. skarżącemu ( o ile nadal nie uzyskał dochodu pomniejszającego zasiłek stały w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej) należy się zasiłek stały w maksymalnej wysokości 529 zł. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1901/11 wyraźnie wypowiedział się, że zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek mieszkaniowy zaliczają się do dochodu o jakim stanowi art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Uchwała NSA powołana przez skarżącego (sygn. akt I OPS 8/09 z dnia 10 grudnia 2009 r.) dotyczyła natomiast dodatku pielęgnacyjnego określonego w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach (...), który nie podlegał wliczeniu do dochodu, ale w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734 ze zm.). Orzeczenia te opublikowano na stronach internetowych NSA w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Mimo podobieństwa między dodatkiem pielęgnacyjnym a zasiłkiem pielęgnacyjnym - co do celu ich przyznawania - nie można uchwały NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. zastosować do wykładni dochodu na potrzeby zasiłku stałego. Wreszcie wobec zarzutów skarżącego, że "otrzymał niższe kwoty zasiłku stałego niż należne, i nie otrzymał podwyżki od 1 października 2012 r." Sąd zauważa, iż ewentualny brak wypłaty kwoty 153 zł zasiłku pielęgnacyjnego w stosunku miesięcznym w okresie od 1 kwietnia 2012 r. do 31 maja 2013 r. oraz właściwych kwot zasiłku stałego według zasad przedstawionych wyżej w poszczególnych miesiącach w okresie od 1 listopada 2011 r. do 30 listopada 2013 r. nie może być "wyegzekwowany" w toku postępowania sądowoadministracyjnego, bo jak zaznaczono wyżej Sąd administracyjny nie jest kolejną instancją rozpoznająca sprawę. Ewentualny brak wypłaty należnych zasiłków lub ich części skarżący może wyegzekwować na podstawie decyzji przyznających te świadczenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.