II SA/Kr 840/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi F.M. na decyzję Wojewody z dnia 17 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego F.M. kwotę 757 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 1 czerwca 2012 r. znak: [....] Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu działki nr [....] o pow. 0,0279 ha i działki nr [....] o pow. 0,1457 ha, obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. , obj. [....] na rzecz F.M. , E.M. oraz B.K. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ust. 1, art. 4 pkt 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że objęte wnioskiem o zwrot działki ewidencyjne nr [....] i nr [....] , stanowiące własność Z.,M. , zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa - [....] Przedsiębiorstwa Robót Budowlanych, w związku "z budową zaplecza administracyjno-socjalnego" dla ww. przedsiębiorstwa, na podstawie aktu notarialnego z dnia [....] 1975 r., Rep. [....] , zawartego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [....] wydaną przez Urząd Miasta K. - Miejską Komisję Planowania z dnia 24 kwietnia 1974 r. (dotyczącą lokalizacji "budowy stałego zaplecza produkcyjno- technicznego kierownictwa Grupy Robót nr [....] w K. ), uzupełnioną decyzją nr [....] z dnia 5 lipca 1974 r. określającą "lokalizację budowy zaplecza administracyjno- socjalnego [....] Przedsiębiorstwa [....] przy ul. [....]. Organ I instancji wskazał następnie m.in., iż z planu realizacyjnego z lipca 1974 r. o nazwie: "Zaplecze techniczno-socjalne Kierownictwa [....] wynika, iż na działce nr [....] miał powstać "punkt odbioru asfaltu luzem" oraz "punkt wyładunku prefabrykatów betonowych", natomiast na działce nr [....] ww. plan nie przewidywał realizacji żadnych obiektów. Przedmiotowe działki uprzednio użytkowane rolniczo, po nabyciu ich przez Skarb Państwa zgodnie z celem określonym w umowie sprzedaży, przeznaczone zostały na zaplecze administracyjno-socjalne, o czym świadczy umowa najmu z dnia 18 kwietnia 1979 r. zawarta między [....] Przedsiębiorstwem [....] , a Przedsiębiorstwem [....] ", która to zawiera wyliczenie szeregu budynków i urządzeń które powstały i wraz z terenem na którym były posadowione tworzyły bazę transportową (zaplecze administracyjno - socjalne budownictwa drogowego). Mocą przytoczonej powyżej umowy z dnia 18 kwietnia 1979 r. przekazano w najem całość zaplecza techniczno-usługowego i administracyjno-hotelowego na rzecz Przedsiębiorstwa [....] z siedzibą w W. Następnie działki ewidencyjne nr [....] i nr [....] , na podstawie zezwolenia Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 7 maja 1986 r., nr [....] oraz umowy i protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 25 czerwca 1986 r. zostały przekazane w zarząd na czas nieoznaczony Przedsiębiorstwu [....] w W. (ww. działki w wyniku podziału utworzyły m. in. działki: nr nr [....] ). W treści umowy z dnia 25 czerwca 1986 r. zaznaczono, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiot umowy przeznaczony jest na stałe zaplecze administracyjno-socjalne budownictwa drogowego (baza transportowa). Z protokołu zdawczo-odbiorczego w sprawie przekazania w zarząd nieruchomości położonej w K. przy ul. [....] spisanego w dniu 25 czerwca 1986 r. w K. wynika, iż przekazana została działka nr [....] oraz nr [....] , oraz następujące budynki i urządzenia: plac postojowy, portiernia, ogrodzenie placu, droga dojazdowa, instalacja odgromowa, sieć wodociągowa, budynek stacji trafo, budynek biurowy, wiata stalowa, magazyn, budynek hotelowy, instalacja elektryczna, przepusty kablowe, zbiornik szambo, budynek hotelowy, parking, odwodnienie, ścieki, chodniki, zieleńce, linia WN, linia NN, instalacja wodno-kanalizacyjna, instalacja elektryczna, ogrodzenie, maszt pod radiotelefon oraz wiata stalowa. Z kolei przeprowadzona w dniu 20 lutego 2002 r. rozprawa administracyjna połączona z oględzinami terenu wykazała, iż działka nr [....] zabudowana jest budynkiem magazynowym z bramami stalowymi, otoczonym betonowym podjazdem i odgrodzonym stalową siatką od strony bocznicy kolejowej, a działka nr [....] stanowi fragment parterowego budynku, murowanego, pokrytego blachą, z bramami stalowymi stanowiącymi wjazd do stanowisk służących do naprawy i lakiernictwa samochodów. Zdaniem organu I instancji skoro na zawnioskowanych do zwrotu działkach, tj. na działce nr [....] i działce nr [....], zrealizowane zostały inwestycje w postaci budowy służące jako zaplecze o charakterze techniczno - użytkowym dla [....] w K. , to uznać należy, iż ogólnie wskazany cel wywłaszczenia, określany w różnych dokumentach jako "budowa zaplecza administracyjno-socjalnego" albo "budowa stałego zaplecza produkcyjno - technicznego" czy "budowa zaplecza techniczno-socjalnego", został w sposób dopuszczalny , czyli niezmieniający jego charakteru zmodyfikowany. W związku z powyższym w ocenie Prezydenta Miasta K. należy przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, stosownie do treści art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł F.M. zarzucając, że stanowisko organu, iż załączony wykaz zrealizowanych budynków i urządzeń mieści się w celu wywłaszczenia oraz, że dopuszczalna była modyfikacja celu wywłaszczenia na jego podstawie - nie został poparty żadną mapą potwierdzającą umiejscowienie tychże składników. Organ pomija również fakt wykonywania przy podziałach działek znajdujących się na tamtym terenie nowych map, na których na bieżąco były nanoszone zmiany na nieruchomości takie jak wiaty oraz inne urządzenia. Odwołujący podniósł, iż na przedmiotowych działkach nigdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia - tj. zaplecze socjalno-administracyjne. Na mapie przedstawiającej projekt podziału działek z 1985 r. na przyszłych działkach [....] i [....] nie zrealizowano żadnych urządzeń pozwalających stwierdzić, że cel wywłaszczenia został osiągnięty. Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewoda [....] decyzją z dnia 17 kwietnia 2013 r. znak: [....] uchylił decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 1 czerwca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda v stwierdził, iż z dostępnego na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości (http://ekw.ms.gov.pl/pdcbdkw/pdcbdkw.html) Podsystemu Dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych obrazu aktualnej treści księgi wieczystej nr [....] , prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [....] w K. z 8 marca 2010 r. sygn. akt I Ns 1028 10/N, na działce nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. K. , ustanowiona została służebność drogi koniecznej o szerokości 5 m, przebiegająca od ul. [....] w K. , dla każdoczesnych właścicieli nieruchomości położonych w K. , jedn. ewid. [....] , obr. [....] , oznaczonej jako działki: nr [....] (obj. księgą wieczystą nr.....) oraz nr [....] (obj. księgą wieczystą nr .....). Tymczasem zgodnie z obowiązującym w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stronami postępowania o zwrot nieruchomości, a więc podmiotami posiadającymi interes prawny, jest jej poprzedni właściciel lub jego następcy prawni, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby, które wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości (tak. m.in. wyrok NSA z 13 marca 2001 r., sygn. akt I S.A. 2313/99 -publ.: LEX nr 78955). Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy podniósł, iż w prowadzonym przez siebie postępowaniu organ I instancji w ogóle nie zapewnił czynnego udziału w sprawie współwłaścicielom działek nr [....] oraz nr [....], obr. [....] , jedn. ewid. [....] m. K. , na rzecz których ustanowiona została wspominania służebność (jak wynika z treści księgi wieczystej nr [....] , są nimi - oprócz biorących udział w dotychczasowym postępowaniu w przedmiotowej sprawie F.M. , E.M. i B.K. - również: K.K. , A.J. , M.R. , E.F. , H.Z. , I.F. , L.F. i J.F. ), jak również nie skierował do nich decyzji z 1 czerwca 2012 r. Powyższe zaniechanie oznacza wyraźne naruszenie wspomnianych powyżej przepisów art. 9 i 10 § 1 k.p.a., co w konsekwencji oznacza konieczność uchylenia wydanej decyzji, gdyż w przeciwnym wypadku postępowanie nią zakończone podlegałoby wznowieniu na mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia wydanej decyzji organ wskazał na przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w art. 137 ust. 1 ustawy, podkreślając, iż określenie celu wymienionego w decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu ma szczególnie istotne znaczenie wiążące dla późniejszej oceny przesłanek zbędności tej nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia. Organ wyraził także pogląd, iż w przypadku, gdy cel po dacie wywłaszczenia został zrealizowany w terminach ustawowych to dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości praktycznie nie ma większego znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości. Jeśli zatem nieruchomość została wywłaszczona na jakikolwiek cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to jednak należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany. W dalszej części uzasadnienia omawianej decyzji Wojewoda podkreślił, iż zgodnie z pozyskanym przez organ I instancji planem realizacyjnym inwestycji o nazwie "Zaplecze techniczno-socjalne [....] ", zatwierdzonym decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej Geologii i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. z 10 października 1974 r. nr v o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu zaplecza techniczno-socjalnego [....] Przedsiębiorstwa [....] przy ul. [....] w K. , na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego działce nr [....] nie przewidywano realizacji żadnych obiektów, natomiast na działce nr [....] miał powstać "punkt odbioru asfaltu luzem" oraz "punkt wyładunku prefabrykatów betonowych", jako elementy zaplecza ww. przedsiębiorstwa. Analiza tego opracowania wskazuje, iż obie z działek objętych niniejszym postępowaniem rozdzielała projektowana w ich sąsiedztwie na potrzeby [....] Przedsiębiorstwa [....] bocznica kolejowa. Organ zaznaczył, iż obecny stan zagospodarowania nieruchomości może być w sprawie o jej zwrot istotny o tyle, o ile stanowi potwierdzenie, że teren w przeszłości, w określonych przez art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami granicach czasowych, został wykorzystany zgodnie z celem, na jaki dokonano wywłaszczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1034/07). W kontekście powyższego organ zwrócił uwagę na ustalenia dokonane w trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami przedmiotowej nieruchomości w dniu 20 lutego 2002 r., na podstawie których stwierdzono, iż działka nr [....] zabudowana jest budynkiem magazynowym z bramami stalowymi, otoczonym betonowym podjazdem odgrodzonym stalową siatką od bocznicy kolejowej, a działka nr [....] stanowi fragment parterowego budynku, murowanego, pokrytego blachą z bramami stalowymi stanowiącymi wjazd do stanowisk służących do naprawy i lakiernictwa samochodów. Organ odwoławczy podzielił przy tym stanowisko organu I instancji, oparte na aktualnym w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych oraz poglądach doktryny, iż w rozpatrywanym przypadku doszło do dopuszczalnej w stosunku do planowanych złożeń - modyfikacji inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia (nabycia) przedmiotowej nieruchomości. Modyfikacja ta mieści się (bowiem nie zmienia jego charakteru) w ramach celu głównego, uzasadniającego jej wywłaszczenie (nabycie), określanego w różnych aktach jako: "budowa zaplecza administracyjno-socjalnego", "budowa stałego zaplecza produkcyjno-technicznego", czy też "budowa zaplecza administracyjno-socjalnego [....] Przedsiębiorstwa [....] przy ul. [....] ". Ponadto w ocenie Wojewody [....] nie można odmówić słuszności stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż założenia powołanego powyżej planu realizacyjnego miały charakter ogólny, koncepcyjny. Należy bowiem w ocenie organu odwoławczego zwrócić uwagę na zamieszczoną na tym opracowaniu opinię Kierownika [....] , uzgadniającego to opracowanie, który stwierdził iż: "W celu zapewnienia możliwie dobrych warunków mieszkaniowych pracownikom hotelu robotniczego - pawilony hotelowe (oznaczone Nr 1 [położony w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot - przypis własny], 2, 3) należałoby zblokować (sugeruje się po stronie północnej) w jednym zespole, wygradzając je z terenu produkcji, wprowadzając niewielki teren rekreacyjny z boiskami małych gier (kometka, siatkówka). 2. pawilony biurowe wraz z magazynami zblokować po stronie południowo-wschodniej w bezpośrednim sąsiedztwie portierni.'' Z powyższego zdaniem Wojewody [....] wynika, iż w momencie sporządzania omawianego opracowania przewidywano pewne modyfikacje projektowanych założeń. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż samo przedsiębiorstwo w sensie funkcjonalno-użytkowym istniało w analizowanym okresie, korzystając z zaplecza techniczno-użytkowego zgodnie z celem, dla którego wywłaszczono przedmiotową nieruchomość. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł F.M. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego o zwrocie nieruchomości, naruszenie art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że właściciele nieruchomości władnącej, którym przysługuje prawo do wykonywania służebności gruntowej obciążającej nieruchomość, której dotyczy postępowanie o zwrot, legitymują się interesem prawnym uzasadniającym ich udział w tym postępowaniu w charakterze stron, naruszenie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że możliwa jest modyfikacja celu wywłaszczenia całkowicie zmieniająca pierwotny cel wywłaszczenia, naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez rezygnację z wydania decyzji w oparciu o istniejące przepisy prawa materialnego, naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji w prowadzonym postępowaniu odwoławczym zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do poczynionych przez stronę zarzutów i rezygnację tym samym z realizacji zasady przekonywania, naruszenie art. 8 k.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Skarżący podniósł, że organ analizując akta sprawy sam podkreślił, iż nieruchomość, której dotyczy wniosek, została nabyta w dniu 14 listopada 1975 r. na potrzeby budowy zaplecza administracyjno-socjalnego. Jednocześnie organ powołał się na inne dokumenty mówiące o budowie stałego zaplecza produkcyjno-technicznego oraz zaplecza administracyjno-socjalnego. Zdaniem skarżącego nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organu drugiej instancji dotyczącym uzasadnienia konieczności przyjęcia zasadności modyfikacji celu wywłaszczenia. Skarżący zarzucił, że organ dopuścił "odtworzenie" rzeczywistego celu wywłaszczenia z innych niż umowa o nabycie nieruchomości dokumentów. Zabieg taki w ocenie skarżącego jest dopuszczalny jedynie w przypadku, gdy w takiej umowie lub w decyzji wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólny, który w kontekście faktycznie wykonanych na nieruchomości obiektów budowlanych wymaga doprecyzowania. Tymczasem w analizowanej umowie jako cel nabycia nieruchomości wskazano budowę zaplecza administracyjno-socjalnego. W ocenie skarżącego do obiektów takich można było zaliczyć przykładowo budynek administracyjny, świetlicę, budynki zawierające prysznice, latryny, przebieralnię itd. W powyższym przypadku potrzeba doprecyzowania celu wywłaszczenia zaistniałaby tylko wtedy, gdyby powstały wątpliwości, czy faktycznie wykonane na tym terenie obiekty można zaliczyć do obiektów socjalno-administracyjnych czy do innej grupy obiektów. Zdaniem F.M. w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ma jednak takich wątpliwości, ponieważ rampa kolejowa, punkt odbioru asfaltu czy punkt wyładunkowy prefabrykatów betonowych nie mogą zostać uznane za elementy zaplecza administracyjno-socjalnego. Stąd skierowanie argumentacji organu drugiej instancji na konieczność poszukiwania innych dokumentów modyfikujących cel wywłaszczenia należy uznać w ocenie skarżącego za skutek niedopuszczalnego przyjęcia, że możliwa jest modyfikacja celu wywłaszczenia całkowicie odbiegająca od celu pierwotnego wynikającego z decyzji o wywłaszczeniu lub umowy o nabycie nieruchomości. Takie stanowisko, w ocenie skarżącego, pozostaje w oczywistej sprzeczności z wyrażoną w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą niezmienności celu wywłaszczenia. Skarżący F.M. podniósł także, że organ drugiej instancji w praktyce nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu. W szczególności ustosunkowano się jedynie do kwestii braku na mapie dotyczącej podziału działek takich urządzeń jak punkt wyładunkowy, ale nie odniesiono się już do zarzutu dotyczącego konieczności porównania wykazu zrealizowanych budynków i urządzeń na całej nieruchomości (obejmującej nie tylko działki objęte wnioskiem o wywłaszczenie, ale również inne sąsiednie wobec nich działki) z mapą potwierdzającą umieszczenie tych składników na poszczególnych działkach. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Wywiedziona przez F.M. skarga okazała się zasadna w zakresie w jakim doprowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [....] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Wojewody [....] z dnia 17 kwietnia 2013 r. uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 1 czerwca 2012 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonych działek nr [....] i nr [....] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasadniczą okolicznością jaką organ administracji winien zbadać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu, na jaki została nabyta. O tym, kiedy nieruchomość można traktować jako zbędną rozstrzyga art. 137 ww. ustawy stanowiąc w ust. 1, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z wywłaszczeniem albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2). Jak wynika z kolei z art. 216 ust. 2 pkt 3 wskazanej ustawy, przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64). Podstawowym obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, na jaki cel wywłaszczono nieruchomość oraz czy cel ten został zrealizowany w terminach, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu, organy administracji orzekając o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchybiły temu obowiązkowi, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ustalenie celu wywłaszczenia w postępowaniu o zwrotu nieruchomości ma szczególne znaczenie w sytuacji, kiedy cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu nie został bliżej sprecyzowany. Jako przykład określenia celu wywłaszczeniu w sposób zbyt ogólny można wskazać decyzję, w której podano, iż wywłaszczenie następuje np. na cel budownictwa przemysłowego albo osiedla mieszkaniowego. W takiej sytuacji dokładne przeznaczenie wywłaszczonych nieruchomości należy odczytywać z uwzględnieniem innych dokumentów, przykładowo treści decyzji lokalizacyjnej, pozwolenia na budowę, czy też planu zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie wnioskowane do zwrotu działki zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa - [....] na podstawie aktu notarialnego z dnia 14 listopada 1975 r. [....] , zawartego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ww. akcie notarialnym wskazano, iż przedmiotowe działki zostały już zajęte przez Państwo w związku z budową zaplecza administracyjno-socjalnego zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [....] wydaną przez Urząd Miasta K. – Miejską Komisję Planowania z dnia 24 kwietnia1974 r., uzupełnioną następnie decyzją nr [....] z dnia 5 lipca 1974 r. Pierwszą z ww. decyzji ustalono lokalizację budowy stałego zaplecza produkcyjno-technicznego kierownictwa [....] w K. , natomiast na mocy drugiej decyzji ustalono lokalizację budowy zaplecza administracyjno-socjalnego KGR nr [....] Robót drogowych. Biorąc pod uwagę treść powyższego aktu notarialnego stwierdzić należy, iż cel wywłaszczania został w przedmiotowej sprawie określony w sposób jasny i konkretny jako budowa zaplecza administracyjno-socjalnego. W takiej sytuacji za nieuzasadnione i nieuprawnione należy więc uznać sięganie przez organy prowadzące postępowanie do innej dokumentacji, by dodatkowo określić (sprecyzować) cel wywłaszczenia. Jak bowiem wynika z treści decyzji obu instancji, organy określając cel wywłaszczenia powołały się na plan realizacyjny z lipca 1974 r. o nazwie "Zaplecze techniczno-socjalne [....] ", z którego wynika, iż na działce nr [....] nie przewidziano realizacji żadnych obiektów, natomiast na działce nr [....] miał powstać "punkt odbioru asfaltu luzem" oraz punkt wyładunku prefabrykatów betonowych" jako elementy zaplecza [....] Przedsiębiorstwa [....] . Ponieważ cel wywłaszczenia, jak wskazano powyżej, został w sposób jednoznaczny określony w akcie notarialnym, który jest w tym przypadku kluczowym dokumentem, w którym należy "szukać" celu wywłaszczenia - modyfikowanie tego celu dokonane przez organy poprzez odwoływanie się do innych dokumentów związanych z przygotowaniem planowanej inwestycji mówiących o budowie zaplecza produkcyjno - technicznego (decyzja Urzędu Miasta K. o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [....] z dnia 24 kwietnia1974 r.) czy też zaplecza techniczno-socjalnego (plan realizacyjny inwestycji z 1974 r.) należy uznać za całkowicie bezzasadne. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, iż zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w akcie o wywłaszczeniu. Jednolite i utrwalone stanowisko doktryny i judykatury wskazuje, iż cel wywłaszczenia należy rozumieć bardzo ściśle. Wiąże się bowiem z nim zakaz przeznaczania wywłaszczonych nieruchomości na inne cele, w tym także inne cele publiczne. Podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, wskazując na obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. W innym wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 Trybunał podkreślił, że po wejściu w życie Konstytucji RP zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu, a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Za trafny należy zatem przyjąć podniesiony w skardze zarzut, iż modyfikowanie celu wywłaszczenia byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdyby cel wywłaszczenia został określony w sposób tak ogólny, iż w kontekście faktycznie wykonanych na nieruchomości budynków wymagałby doprecyzowania. Odnosząc się w tym miejscu do powołanego w zaskarżonej decyzji protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [....] 1986 r. w sprawie przekazania w zarząd przez [....] Przedsiębiorstwo [....] w K. nieruchomości oznaczonych jako działki nr [....] i [....] , z części których powstały obecne działki nr [....] i [....] , mającego w ocenie organu odwoławczego świadczyć o tym, iż na żądanych do zwrotu działkach powstało zaplecze techniczno-użytkowe, a zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany, wskazać należy, iż z protokołu tego nie wynika, na których działach znajdowały się poszczególne budynki wymienione w tym protokole takie jak m.in. portiernia, budynek stacji, budynek biurowy, magazyn, budynek hotelowy, parking, zieleńce. Podobnie informacji takiej nie zawiera podpisana wcześniej tj. 18 kwietnia 1979 r. przez [....] Przedsiębiorstwo [....] w K. z Przedsiębiorstwem [....] [....] w W. umowa najmu, w której również zostały wyszczególnione budynki i urządzenia, jednakże bez wskazania na jakich konkretnie działkach zostały posadowione. Z kolei ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami przeprowadzonymi na wnioskowanych do zwrotu nieruchomościach w dniu 20 lutego 2002 r. wynika, iż działka nr [....] ogrodzona jest siatką w ramach stalowych i znajduje się na niej budynek parterowy murowany, kryty blachą wykorzystywany jako stanowisko lakiernicze z dwoma bramami stalowymi, stanowiącymi wjazd na stanowiska. Działka nr [....] zabudowana jest natomiast budynkiem stanowiącym magazyn z bramami stalowymi wraz z podjazdem betonowym. Od bramy kolejowej działka nr [....] otoczona jest stalową siatką. Oczywistym jest zatem, iż obecne zagospodarowanie działek nie odpowiada celowi, na jaki zostały one wywłaszczone. Sąd zwraca przy tym uwagę, iż w ww. protokole organy nie wskazały także, w jakich terminach powstały opisane tam budynki. Podsumowując stwierdzić należy, że organy prowadzące postępowanie w sposób nieuprawniony dokonały modyfikacji celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy cel ten został jednoznacznie określony w umowie zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 14 listopada 1975 r. jako zaplecze administracjo – socjalne. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zobowiązane będą ustalić, czy na terenie wnioskowanych do zwrotu działek powstało zaplecze o charakterze administracjo-socjalnym, a jeśli tak, w jakich terminach zostało ono zrealizowane. Odnosząc się do kwestii ustalenia stron postępowania, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż przymiot strony w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzależniony jest od posiadania tytułu prawnego do tej nieruchomości. Stronami takiego postępowania będą zatem poza poprzednim właścicielem nieruchomości (jego następcami prawnymi) i aktualnym właścicielem nieruchomości, również osoby posiadające prawnorzeczowy tytuł do tej nieruchomości. Z uwagi na przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepisów postepowania, a to art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., oraz art. 28 k.p.a. co uzasadnia uchylenie wydanych rozstrzygnięć. Wobec powyższego Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.