I OSK 1269/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 898/13 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 898/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku, z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku stałego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Włocławek, Kierownik Sekcji Realizacji Świadczeń Społecznych MOPR zmienił decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w części dotyczącej wysokości zasiłku w ten sposób, że przyznał W. D. od dnia 1 maja 2013 r. do odwołania zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości 389 zł miesięcznie. Organ powołał się na przepisy art. 37 ust. 1 pkt 1-2, ust. 2 pkt 1-2 i ust. 3 w związku z art. 8, art. 11 ust. 1, art. 101 ust. 1, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1, ust. 3, ust. 3a, ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823). Organ stwierdził, że doszło do zmiany sytuacji dochodowej strony poprzez nabycie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego, co spowodowało zmianę wysokości zasiłku stałego. W odwołaniu W. D. zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji, art. 7, 8, 9, 11, 107 § 1, 130 § 1 K.p.a. oraz art. 37 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 3 pkt 1 i 2 w związku z art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Wskazał, że rażące naruszenie prawa polega na niewykonaniu przez organ dyspozycji zawartej w art. 7 K.p.a., braku pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.) w sytuacji wykonania decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, braku w uzasadnieniu decyzji należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 K.p.a.), a ponadto braku wyjaśnienia zasadności przesłanek (art. 11 K.p.a.) oraz nieujęcia w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych i prawnych (art. 107 § 1 K.p.a.). Powołując się na art. 130 § 1 K.p.a. podniósł, że MOPR wykonał decyzję poprzez zmniejszenie zasiłku stałego jeszcze przed jej doręczeniem stronie. Wskazał, że w tym przypadku nie ma zastosowania § 3 i § 4 art. 130 K.p.a., ani art. 108 K.p.a. Według odwołującego się, zasiłek pielęgnacyjny przyznany z uwagi na przekroczenie 75 roku życia nie powinien być zaliczony do dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Podał, że według uchwały NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, do kryterium dochodowego do uzyskania dodatku mieszkaniowego nie wlicza się zasiłku pielęgnacyjnego, ani też dodatku pielęgnacyjnego. Skoro oba te świadczenia mają taki sam cel i nie są uwzględniane w kryterium dochodowym, to nie są dochodem i nie powinny być traktowane jako dochód w przypadku zasiłku stałego. W konsekwencji wskazał, że organy nie są uprawnione do wykładni rozszerzającej, ani też zawężającej, w tym także do tworzenia nowej definicji dochodu. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 37 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony (art. 106 ust. 5). Organ ustalił, że strona na mocy decyzji z dnia 26 maja 2008 r. miała przyznane uprawnienie do zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej od 1 maja 2008 r. do odwołania w wysokości 444 zł. Decyzja ta została zmieniona od 1 października 2012 r. w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego w ten sposób, że od 1 października 2012 r. do odwołania przyznano zasiłek w wysokości 529 zł miesięcznie. Następnie, w dniu 16 maja 2013 r. strona złożyła podanie o zmianę wysokości zasiłku stałego z uwagi na otrzymanie zasiłku pielęgnacyjnego. Okoliczność ta została potwierdzona w wywiadzie środowiskowym sporządzonym w dniu 17 maja 2013 r. Akta sprawy zawierają decyzję z dnia 18 marca 2013 r. przyznającą stronie zasiłek pielęgnacyjny od 1 marca 2013 r. w wysokości 153 zł miesięcznie. Zmieniła się sytuacja dochodowa uprawnionego do zasiłku stałego, a uzyskany dochód w postaci zasiłku pielęgnacyjnego należy uwzględnić zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W sytuacji uzyskania przez stronę dochodu w wysokości 153 zł, kwota zasiłku stałego, zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy, wynosi 389 zł (542-153). Organ odwoławczy ocenił, że organ I instancji, działając na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, prawidłowo orzekł o zmianie decyzji uprawniającej skarżącego do zasiłku stałego z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej strony w części dotyczącej wysokości świadczenia. W ocenie organu, zarzuty podniesione w odwołaniu, a dotyczące interpretacji dochodu są niezasadne. Pojęcie dochodu rodziny na tle ustawy o dodatkach mieszkaniowych różni się od definicji dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, a tylko ten ostatni akt prawa stanowi podstawę do ustalenia zarówno uprawnienia do zasiłku stałego, jak i jego wysokości. Ponadto, organ zaznaczył, że decyzja została wydana zgodnie z żądaniem skarżącego zawartym w podaniu z dnia 16 maja 2013 r. dotyczącym "zmiany wysokości zasiłku stałego z uwagi na otrzymanie zasiłku pielęgnacyjnego". Zgodnie z art. 130 § 4 K.p.a., decyzja taka podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. W. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił: -obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 107 K.p.a., art. 108 § 1 K.p.a. oraz art. 130 K.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji a ponadto bezpodstawne nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności; -obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6, 7, 10, 15 i 77 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej wydanej przez organ l Instancji pomimo jej wady prawnej; -obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów; -obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 7 i 77 § 1 K.p.a. - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym i brakiem rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący; -obrazę prawa, materialnego, tj. art. 8 ust. 1, 3 i 5 ustawy o pomocy społecznej. Wywodził, że przyznany mu zasiłek pielęgnacyjny nie powinien być wliczony do kryterium dochodowego, od którego zależy wysokość zasiłku stałego. Podkreślił, że skoro ustawodawca wyłączył zasiłek pielęgnacyjny z dochodu, od którego zależy prawo i wysokość dodatku mieszkaniowego, per analogiam taka sama sytuacja winna mieć miejsce w przypadku zasiłku stałego. W ocenie skarżącego, organ niezasadnie wskazywał jego podanie z dnia 16 maja 2013 r., jako konieczne do zmiany decyzji dotyczącej wysokości zasiłku stałego, bowiem, jak podkreślił skarżący, podanie to nie ma waloru prawnego ze względu na brak w ustawie o pomocy społecznej odpowiedniego wymogu. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. twierdząc, że gdyby organ umożliwił mu wypowiedzenie się w sprawie przed wydaniem decyzji, sprawa potoczyłaby się inaczej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało stanowisko zawarte w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga jest niezasadna. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ustalenia faktyczne dokonane w toku postępowania są bezsporne. Spór dotyczy oceny prawnej. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w myśl którego zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (ust. 1 pkt 1 ustawy). Wysokość zasiłku stałego ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie (ust. 2 pkt 1 ustawy) zgodnie z § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), obowiązującym od dnia 1 października 2012 r. Sąd skonstatował, że regulacje w zakresie zasiłku stałego są jednoznaczne i nie przewidują w kwestii przyznania tego świadczenia, jak również określenia jego wysokości, uznania administracyjnego. Tylko spełnienie łącznie wszystkich kryteriów, od których ustawa o pomocy społecznej uzależnia przyznanie zasiłku stałego, stwarza gwarancję jego przyznania, w określonej wysokości. Obok przesłanki dotyczącej niezdolności do pracy z powodu wieku lub całkowitej niezdolności do pracy niezbędne jest, by dochód osoby ubiegającej się o zasiłek stały był niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, określonego zgodnie z zasadami zawartymi w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Wedle powołanego przepisu prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł. W art. 8 ust. 3 zostały określone ogólne zasady obliczania dochodu. Ustala się go przez pomniejszenie przychodu o zaliczki na podatek dochodowy, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz płacone alimenty. Ustawodawca określił, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 art. 8 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Konstrukcja prawna instytucji nie wliczania do dochodu określonych składników nie pozwala więc na rozszerzającą interpretację tego przepisu. Z tego względu enumerację negatywną określoną w ust. 4 art. 8 ustawy o pomocy społecznej należy uznać za zamkniętą. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody m.in. w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. Sąd przypomniał, że organ przeprowadził u skarżącego wywiad środowiskowy, z którego wynikało m.in., że skarżącemu, z uwagi na ukończenie 75 roku życia, przyznano na mocy decyzji zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 marca 2013 r. w wysokości 153 zł miesięcznie. O okoliczności tej skarżący poinformował organ w piśmie z dnia 16 maja 2013 r., wskazując w nim m.in., że prosi o zmianę wysokości zasiłku stałego z uwagi na otrzymywanie zasiłku pielęgnacyjnego. Jak argumentował organ, uzyskany dochód w postaci zasiłku pielęgnacyjnego należy uwzględnić zgodnie z art. 8 ust. 3 powołanej ustawy. Tym samym, w sytuacji uzyskania przez stronę dochodu w wysokości 153 zł kwota zasiłku stałego zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy wynosi 389 zł (542-153). Organ odwoławczy ocenił, że organ I instancji, działając na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej prawidłowo orzekł o zmianie decyzji uprawniającej do zasiłku stałego z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej strony w części dotyczącej wysokości świadczenia. Sąd argumentację organów podzielił, bowiem zarzuty podniesione w skardze, a dotyczące interpretacji dochodu są niezasadne. Wyjaśnił, że pojęcie dochodu rodziny na tle ustawy o dodatkach mieszkaniowych różni się od definicji dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiła ustawa o pomocy społecznej i jedynie definicja tam zawarta mogła mieć w sprawie zastosowanie. W ocenie Sądu zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organy przepisów postępowania również nie są uzasadnione albowiem organy nie naruszyły przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną złożył W. D., reprezentowany przez adwokata. Na podstawie art. 173 § 1 P.p.s.a. zaskarżył wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, iż zasiłek pielęgnacyjny otrzymywany przez skarżącego stanowi jego dochód. Na podstawie art. 176 P.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Na podstawie art. 203 P.p.s.a. wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., a zatem należy ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawie kasacji. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) nie jest zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawidłowo przyjął, że zasiłek pielęgnacyjny zalicza się do dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 3, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pomniejszoną o: miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zasiłek pielęgnacyjny, o którym mowa w art. 16 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.), jest dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Nie ma podstaw do niewliczania tego zasiłku do dochodu. Zamknięty katalog przypadków takiego niewliczania zawarty jest w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W katalogu tym nie ma zasiłku pielęgnacyjnego. W konsekwencji należy przyjąć, że zasiłek pielęgnacyjny zalicza się do dochodu, o jakim mowa w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1901/11). Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nawiązującej do orzecznictwa (uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 364/08), zauważyć trzeba, że orzeczenia te nie dotyczą pojęcia dochodu zdefiniowanego w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Stanowisko wyartykułowane w powołanych orzeczeniach zostało wyrażone w odniesieniu do pojęcia dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze zm.). Kontrowersja będąca przedmiotem tych orzeczeń nie polegała na tym, czy zasiłek pielęgnacyjny powinien być zaliczony do dochodu. Z przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika przecież wprost, że do dochodu nie wlicza się zasiłków pielęgnacyjnych. Analiza omawianej regulacji art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych doprowadziła do ukształtowania się stanowiska, według którego, również dodatek pielęgnacyjny nie podlega wliczeniu do dochodu. Skoro zatem sformułowany w przywołanych orzeczeniach pogląd nie odnosi się do ustawy o pomocy społecznej i nie odnosi się do zasiłku pielęgnacyjnego, to jest całkowicie nieprzydatny w wykładni art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 6