II SA/Wa 773/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania statusu weterana poszkodowanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku L. D. z dnia [...] sierpnia 2012 r., powołując się na przepis art. 3 w zw. z art. 4 pkt 15, art. 5 ust. 1 i art. 8 oraz art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205, poz. 1203), odmówił przyznania ww. statusu weterana poszkodowanego. W uzasadnieniu organ podał, że z przedłożonych przez wnioskodawczynię oraz zgromadzonych w toku postępowania dokumentów, w tym protokołu [...] z dnia 4, wynika, iż L. D. uległa wypadkowi w [...]. Organ wskazał przy tym, że w przywołanym protokole stwierdzono, że na początku czerwca 2005 r. likwidowano polski szpital w [...] w miejscowości [...]. Natomiast w laboratorium, w którym pracowała wnioskodawczyni trwały prace związane z przeniesieniem szpitala do miejscowości [...]. W trakcie noszenie i przesuwania skrzyń ze sprzętem medycznym wnioskodawczyni potknęła się i poczuła silny ból kręgosłupa. Ponadto organ stwierdził, że zgodnie z odpisem wyroku Sądu Rejonowego w [...], zmieniającego decyzję ZUS [...] z dnia [...] maja 2007 r., L. D. przyznano jednorazowe odszkodowanie pieniężne z tytułu trwałego uszczerbku na zdrowiu w wysokości 11 % w związku z wypadkiem przy pracy w czerwcu 2005 r. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy organ uznał, że wnioskodawczyni nie spełnia wszystkich koniecznych przesłanek do przyznania statusu weterana poszkodowanego, a mianowicie nie spełnia przesłanki wymienionej w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. I tak, zdaniem Ministra Obrony Narodowej, wypadek, któremu uległa skarżąca nie powstał ani w wyniku działań podejmowanych w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń, ani w wyniku innych działań pozostających w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań przez zainteresowaną. Nie był on również wynikiem zamachu lub innego bezprawnego działania skierowanego przeciwko skarżącej. Jednocześnie Minister wyjaśnił, że sam fakt zaistnienia wypadku nie stanowi samoistnej przesłanki do przyznania statusu weterana poszkodowanego, ponieważ zdarzenie to musi powstać w ściśle określonych w ustawie okolicznościach, co z kolei potwierdza treść definicji legalnej pojęcia "wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami państwa", która to definicja została wprowadzona do ustawy o weteranach działań poza granicami państwa w celu odróżnienia od definicji legalnej pojęcia "wypadek" zamieszczonej w art. 3 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 167, poz. 1322 ze zm.). Toteż nie każdy "wypadek", jak wyjaśnił Minister, jest wypadkiem uprawniającym do uzyskania statusu weterana poszkodowanego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom organu, w trakcie wypadku wykonywała dodatkowe obowiązki służbowe zlecone przez przełożonych, które nie wynikały z jej zakresu obowiązków, lecz były podyktowane określoną sytuacją taktyczną w strefie działań bojowych. W tym zakresie skarżąca wyjaśniła, że obowiązki te wykonywała w związku z koniecznością ewakuacji szpitala i całej bazy w [...] wywołanej zaostrzeniem sytuacji taktycznej i potencjalnym niebezpieczeństwem. Skarżąca podkreśliła, że powołana przez organ ustawa nie precyzuje konkretnych okoliczności wypadku. Natomiast przytoczone przez nią okoliczności faktyczne, w których zdarzył się wypadek (ewakuacja szpitala) odpowiadają treści przepisu art. 4 pkt 15 lit. c ustawy, zgodnie z którą wypadkiem pozostającym w związku z działaniami poza granicami państwa, jest zdarzenie nagłe, wywołane przyczyną zewnętrzną, powodujące uszczerbek na zdrowiu, które zaistniało podczas innych działań, pozostających w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań przez żołnierza. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. Organ uznał zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy za niezasadne. Wedle organu, zakwestionowana decyzja została wydana po wszechstronnym i dogłębnym zbadaniu materiału dowodowego zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej. Organ ponownie przytoczył treść art. 4 pkt 15 ustawy i zestawił ją z opisem wypadku, którego doznała skarżąca, zamieszczonym w protokole powypadkowym. Na tej podstawie organ wywiódł, że wypadek, który nastąpił w związku z przeniesieniem szpitala do miejscowości [...] nie mieści się w definicji "wypadku" zawartej w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, lecz jest "zwykłym wypadkiem", który nie ma bezpośredniego związku z działaniami prowadzonymi w celu wykonywania zadań, dla których powołano i wysłano Polski Kontyngent Wojskowy. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że celem ww. ustawy nie jest nadawanie statusu weterana poszkodowanego i związanych z tym statusem licznych, pochodnych świadczeń, w każdym przypadku zaistnienia jakichkolwiek zdarzeń podczas pobytu osób wymienionych w art. 2 ustawy skutkujących uszczerbkiem na zdrowiu i przyznaniem świadczeń odszkodowawczych, lecz wyłącznie w przypadku zaistnienia zdarzeń ściśle określonych w art. 4 pkt 15 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. D. wniosła o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji. W uzasadnieniu skargi podtrzymała swoje stanowisko, zgodnie z którym wypadek, któremu uległa wydarzył się w warunkach, o których mowa w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. Miał bowiem miejsce w ostatnich dniach ewakuacji [...] (Szpitala) w [...] w czerwcu 2005 r., a w jego trakcie skarżąca wykonywała dodatkowe obowiązki zlecone przez przełożonych pozostające w ścisłym związku z ewakuacją całej bazy w [...], która przebiegała w wyjątkowo trudnych okolicznościach i w pośpiechu. To właśnie te okoliczności, jak podkreśliła, były bezpośrednią przyczyną doznanego urazu. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. skarżąca wyjaśniła, że w normalnych warunkach kompania medyczna ([...] Szpital Polowy) posiada pododdział – drużynę gospodarczą do prac fizycznych w przypadku zagrożenia. Jeżeli taka drużyna jest niewystarczająca, a zadania bardzo pilne, to do pracy angażuje się każdego zdolnego do pracy. W takich właśnie okolicznościach, jak stwierdziła dalej, dowódca polecił jej wykonywanie tych prac, podczas których uległa wypadkowi. Skarżąca podkreśliła również, że ewakuacja jest jednym z podstawowych działań wojennych, tak jak atak i obrona, a przyczyną ewakuacji Szpitala Polowego były powody taktyczne, potencjalne niebezpieczeństwo ze strony nieprzyjaciela i ostrzał moździerzowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 przywołanej ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, weteranem poszkodowanym w działaniach poza granicami państwa, zwanym dalej "weteranem poszkodowanym", może być osoba, która biorąc udział na podstawie skierowania w działaniach poza granicami państwa, doznała uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z tymi działaniami lub choroby nabytej podczas wykonywania zadań lub obowiązków służbowych poza granicami państwa, z tytułu których przyznano jej świadczenia odszkodowawcze. Z kolei w myśl art. 4 pkt 15 tejże ustawy, wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami państwa jest to zdarzenie nagłe, wywołane przyczyną zewnętrzną, powodujące uszczerbek na zdrowiu, które zaistniało podczas lub w związku z: a) działaniami podejmowanymi w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń, b) zamachem lub innym bezprawnym działaniem wymierzonym przeciwko osobie, która brała udział w działaniach poza granicami państwa, c) innymi działaniami pozostającymi w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań: – przez żołnierza, z wyłączeniem przypadków, w których żołnierz przy wykonywaniu zadań nie przestrzegał przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, – określonych w akcie utworzenia kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej, w skierowaniu do wykonywania zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu lub w skierowaniu do wykonywania zadań mających na celu zapewnianie bezpieczeństwa państwa. Natomiast wedle treści art. 5 ust. 1 ustawy, status weterana oraz weterana poszkodowanego przyznaje, na wniosek żołnierza, funkcjonariusza lub funkcjonariusza ABW, w drodze decyzji administracyjnej, Minister Obrony Narodowej - w odniesieniu do żołnierzy, minister właściwy do spraw wewnętrznych - w odniesieniu do funkcjonariuszy, oraz Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego - w odniesieniu do funkcjonariuszy ABW. Jak wynika zaś z treści art. 14 ustawy, w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Tym samym oznacza to, że rozstrzygając decyzją administracyjną sprawę w przedmiocie przyznania statusu weterana poszkodowanego Minister Obrony Narodowej związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie Minister Obrony Narodowej uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, bowiem organ nie wyjaśnił okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z punku widzenia przesłanki określonej w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. Jak wynika z treści zaskarżonych decyzji, swoje rozstrzygnięcie organ oparł wyłączne na treści protokołu zespołu powypadkowego pracodawcy – [...] i na tej tylko podstawie uznał, że wypadek nastąpił podczas przenoszenia Szpitala Polowego z miejscowości [...] do miejscowości [...], a nie podczas jego ewakuacji, jak wywodzi skarżąca. Organ dokonał takiego ustalenia mimo, iż w treści protokołu nie opisano konkretnych okoliczności towarzyszących wypadkowi. W protokole zamieszczono bowiem jedynie informację, że na początku czerwca 2005 likwidowano Polski Szpital w [...] w miejscowości [...], a w laboratorium, w którym pracowała poszkodowana trwały prace związane z przeniesieniem szpitala do miejscowości [...]. W trakcie noszenia i przesuwania skrzyń ze sprzętem medycznym poszkodowana potknęła się i poczuła silny ból kręgosłupa. Tego dnia zgłosiła się do Izby Przyjęć i została zaopatrzona w leki przeciwbólowe i przeciwzapalne. Po powrocie z misji w [...] stawiła się na komisję lekarską. Z protokołu nie wynika zatem, w jakich konkretnie warunkach nastąpił wypadek, tzn. czy likwidacja i przeniesienie szpitala nastąpiło, jak stwierdza skarżąca, w warunkach ewakuacji wywołanej powodami taktycznymi, potencjalnym, ale i realnym niebezpieczeństwem (ostrzał moździerzowy), czy też charakteru takiego nie miało. Organ dokonując ustaleń całkowicie pominął cel, dla którego sporządzono protokół, a celem tym była kwestia ustalenia okoliczności i przyczyn wypadku przy pracy, a nie kwestia, jak przyjął w istocie organ, wypadku pozostającego w związku z działaniami poza granicami państwa. Na powyższe rozróżnienie organ zwrócił zresztą uwagę w uzasadnieniach obydwu wydanych w sprawie decyzji. Oczywiście nie oznacza to, że tego rodzaju protokół nie ma znaczenia dowodowego w sprawie o przyznanie statusu weterana poszkodowanego, ponieważ sama ustawa w art. 8 pkt 2 wymienia protokół jako jeden, ale, co wymaga podkreślenia, nie jedyny, dokument stanowiący podstawę do ubiegania się o przyznanie statusu weterana poszkodowanego. Niewątpliwie dokument taki wskazuje na sam fakt zaistnienia wypadku, lecz z uwagi na tak ogólny opis wypadku nie może stanowić samodzielnego dowodu na okoliczność, że wypadek przy pracy miał jednocześnie charakter prawny wypadku w rozumieniu art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. Należy zauważyć, że skarżąca już w piśmie z dnia 11 września 2012 r. podnosiła, że do wypadku doszło podczas likwidacji [...] w [...] i ewakuacji do [...], a w kolejnym piśmie z dnia 15 października 2012 r., przy którym złożyła odpis wyroku Sądy Rejonowego w [...] wydany w sprawie o odszkodowanie z tytułu wypadku przy pracy, wyjaśniła, że wypadek nastąpił w ostatnim tygodniu likwidacji – ewakuacji [...] w [...], kiedy to "prawie wszystko było zapakowane w konwoju". Wskazała też, że wyrok został wydany na podstawie orzeczeń 5 komisji oraz oświadczeń świadków wypadku i bezpośredniego przełożonego. Co więcej, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła, że wypadek nastąpił w warunkach ewakuacji całej bazy w [...] (także personelu [...]), a nie tylko szpitala. Nadto zaznaczyła, że w czasie wypadku wykonywała dodatkowe obowiązki zlecone przez przełożonego, a te dodatkowe obowiązki wynikały właśnie z konieczności ewakuacji. Okoliczności te skarżąca w sposób szczegółowy przedstawiła również na rozprawie przed Sądem. Pomimo wyraźnego stanowiska wnioskodawczyni, Minister Obrony Narodowej nie odniósł się do jej twierdzeń ani w zakresie przyczyn likwidacji szpitala (bazy), ani w zakresie działania skarżącej w trakcie wypadku w warunkach związania treścią rozkazu wykonywania dodatkowych obowiązków w szczególnych warunkach. Minister Obrony Narodowej oparł się w tym zakresie tylko i wyłącznie na treści protokołu powypadkowego, nie przeprowadził natomiast żadnych innych dowodów, a całe postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia, czy wypadek, któremu uległa skarżąca miał charakter wypadku, o którym mowa w art. 4 pkt 15 ustawy ograniczył do skierowania w dniu 25 października 2012 r. trzech pism, odpowiednio do: Sądu Rejonowego w [...], Dyrektora Centralnego Archiwum Wojskowego oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z wnioskiem o przesłanie uzasadnienia wyroku oraz dokumentów wskazujących na okoliczności wypadku. W odpowiedzi na te pisma organ uzyskał jedynie dokumenty z ZUS-u, w tym ww. protokół wypadkowy, na którym to dowodzie ostatecznie oparł swoje rozstrzygnięcia. Organ nie skorzystał w tym zakresie z żadnych innych źródeł dowodowych w postaci świadków, akt osobowych skarżącej, czy też innych dokumentów, choćby z [...], mimo, iż zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Tym samym, odstępując od zebrania istotnych w sprawie dowodów, organ naruszył zasadę dochodzenia do prawdy materialnej, które to zasada obligowała Ministra Obrony Narodowej do przeprowadzenia bardziej wnikliwego postępowania dowodowego, a w konsekwencji i postępowania wyjaśniającego na okoliczność istnienia bądź nieistnienia istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy przyznania statusu weterana poszkodowanego ustawowej przesłanki. W rezultacie organ przeprowadził postępowanie administracyjne z naruszeniem podstawowych przepisów je normujących, a taki sposób prowadzenia postępowania uniemożliwił ocenę legalności wydanych w sprawie decyzji pod względem zastosowania normy prawa materialnego wynikającej z przepisu art. 4 pkt 15 ustawy. Toteż, rozpoznając sprawę ponownie, Minister Obrony Narodowej powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne realizując zasadę prawdy obiektywnej, a w ramach tego postępowania winien przeprowadzić postępowanie dowodowe z pełnym uwzględnieniem powyższej zasady. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.