II OSK 121/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz ( spr. ) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 590/13 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty za niezgodne z przepisami wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 590/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], w przedmiocie jednorazowej opłaty za niezgodne z przepisami wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Starosta L., decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], w pkt 1 ustalił M.e i M. T. jednorazową opłatę w wysokości dwukrotnej należności, tj. w kwocie 225.582,30 zł, za niezgodne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji rolniczej wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, oznaczonych w operacie ewidencyjnym jako grunty orne klasy gleboznawczej IIIb (RIII b) o powierzchni 0,33 ha oraz pastwiska trwałe klasy gleboznawczej III (PsIII) o powierzchni 0,09 ha, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 1,55 ha, położonej w obrębie T., gmina Ś.. W pkt 2 organ zobowiązał małżonków T. do uiszczenia określonej tą decyzją opłaty, w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na wskazane konto Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wnieśli M. T. i M. T.y. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżona decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na naruszenie art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 i art. 109 § 1 K.p.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta L., decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], ustalił jednorazową opłatę w wysokości dwukrotnej należności, tj. w kwocie 225.582.30 zł, i zobowiązał do jej uiszczenia sprawcę wyłączenia gruntu – M. T., w terminie do 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W podstawie materialnoprawnej powołał art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7 i ust. 13 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Starosta wskazał, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu - zawiadomieniem z dnia 23 października 2012 r., z inicjatywy Urzędu Miasta i Gminy w Ś., który pismem z dnia 17 października 2012 r. poinformował o niezgodnym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ś. zagospodarowaniu ww. działki. Okoliczność tę potwierdziły dwukrotne oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniach 16 listopada 2012 r. oraz 18 grudnia 2012 r. W toku postępowania organ ustalił, że stanowiąca współwłasność M. i M. T., działka nr [...], położona w obrębie T., gmina Ś., o powierzchni 1,55 ha w operacie ewidencji gruntów sklasyfikowana jest w użytkach: [...]. Użytki te wytworzone są z gleb pochodzenia mineralnego. Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego gminy Ś., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] czerwca 2005 r., działka nr [...] w obrębie T. oznaczona jest symbolem [...] tereny rolnicze - uprawy polowe z zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych (przeznaczenie podstawowe). Na działce dopuszcza się prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej - zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi, prowadzenie utwardzonych dróg dojazdowych (gospodarczych) oraz zalesienie terenu - po spełnieniu wymogów zawartych w przepisach szczegółowych. Oględziny wykazały, że na działce nr [...] prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na sprzedaży opału. Część działki ogrodzono ogrodzeniem trwałym. Dodatkowo na gruncie znajdowały się m.in. płyty betonowe (na których składowano materiał opałowy), kiosk, waga towarowa, materiały budowlane, a także kostka brukowa stanowiąca dojście do kiosku. Pismem z dnia 16 listopada 2012 r., Biuro Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wystąpiło do właścicieli o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków nowego sposobu użytkowania gruntów w granicach działki nr [...], , a następnie, w dniu 18 grudnia 2012 r., dokonano pomiaru terenu ogrodzonego, na którym prowadzono działalność, celem wyliczenia powierzchni wyłączonej z produkcji rolniczej. Starosta wyjaśnił również, że w toku postępowania małżonkowie T, złożyli oświadczenia, z których wynika, że to M. T. prowadził na działce nr [...] sprzedaż opału, w ramach prowadzonej działalności. Jak podaje organ I instancji, w swoim oświadczeniu M. T. dodał, że obecnie na działce nie prowadzi żadnej działalności - usunął wszelki sprzęt i materiały, a także płot, na dowód czego załączył dokumentację fotograficzną. Organ ustalił, że decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., nakazano stronie rozbiórkę wykonanego ogrodzenia terenu działki nr [...], bez wymaganego zgłoszenia oraz rozbiórkę wykonanego utwardzenia - stanowiącego plac składowy opału, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Starosta uznał, że sprawcą wyłączenia gruntu rolnego z produkcji na działce nr [...], niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest M. T.. Ustalenia te skutkowały naliczeniem sprawcy tego wyłączenia jednorazowej opłaty w wysokości dwukrotnej należności, tj. w kwocie 225.582,30 zł, za niezgodne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych. M. T. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że posadowienie na części działki nr [...], o łącznej powierzchni 0,42 ha, płyt betonowych, kiosku, wagi towarowej, materiałów budowlanych oraz kostki brukowej, stanowiącej dojście do kiosku, a także ogrodzenie działki płotem, spowodowało trwałe wyłączenie powyższego gruntu z produkcji rolnej. To błędne ustalenie doprowadziło jednocześnie do naruszenia art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej z naruszeniem przepisów powołanej ustawy (bez wydania decyzji zezwalającej na przedmiotowe wyłączenie). Zarzucił nadto naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na naliczeniu jednorazowej opłaty w wysokości 225.582,30 zł z tytułu niezgodnego z przepisami ww. ustawy trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie doszło do trwałego wyłączenia przedmiotowego gruntu, w związku z czym naliczenie tej opłaty było pozbawione podstaw. Podniósł także zarzut nieprawidłowego naliczenia przez starostę jednorazowej opłaty - w przypadku uznania, że były podstawy do jej naliczenia. Zarzucił nadto naruszenie art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez jego niezastosowanie, polegające na nieumniejszeniu wymienionej opłaty o wartość gruntu ustaloną wg cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. M. T. stwierdził, że ogrodzenie części działki nr [...] płotem oraz posadowienie na niej płyt betonowych, kiosku, wagi towarowej, materiałów budowlanych oraz kostki brukowej, stanowiącej dojście do kiosku, nie jest równoznaczne z trwałym wyłączeniem tego obszaru z produkcji rolniczej, szczególnie że wymienione elementy nie zostały trwale związane z gruntem, ani go nie uszkodziły. Ogrodzenie również nie zostało trwale połączone z gruntem. Przedstawiony przez organ stan przedmiotowej działki trwał zaledwie ok. czterech miesięcy. Pod koniec stycznia 2013 r. odwołujący usunął z niej wszelkie sprzęty i materiały, a także płot ją okalający, czego dowodem jest znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. Nadto odwołujący się wyjaśnił, iż zajęcie części działki nr [...] związane było z wypowiedzeniem przez gminę Ś. umowy dzierżawy gruntu, na którym prowadził dotychczasową działalność gospodarczą. Przeniósł więc część niezbędnych materiałów na grunty działki nr [...] -na czas poszukiwań na terenie tej gminy innego gruntu przemysłowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Rozstrzygnięcie organu I instancji podjęte zostało na podstawie przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy o brzmieniu: "W razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności". Przepis ten umieszczony został w rozdziale 7 ustawy "Kontrola wykonania przepisów ustawy". Umiejscowienie przepisu oznacza, że kontrola wykonania przepisów ustawy obejmuje również sprawdzenie, czy podmioty korzystające z gruntu przeznaczonego na cele rolnicze i leśne, przestrzegają zasad dotyczących wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej wynikających z omawianego aktu. W odniesieniu do gruntów rolnych, podstawowa zasada zawarta w art. 7 ust. 1 stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wymagających zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Druga istotna zasada wynika z art. 11 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczanych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IV a, IV b, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze -może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Kolejną istotną zasadą jest wprowadzenie, dla osoby która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, obowiązku uiszczania należności i opłat rocznych (art. 12 ust. 1). Z przedstawionych zasad wynika zatem, że o niezgodności wyłączenia gruntu z przepisami ustawy można mówić, gdy wyłączenie nie zostało dokonane w ramach i zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo braku decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i bez ponoszenia ustawowo przewidzianych opłat. Stosownie do art. 4 pkt 11 ustawy, przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Kolegium ustaliło, że małżonkowie T. nabyli działkę nr [...] położoną w obrębie T., gmina Ś., aktem notarialnym z dnia 4 lipca 2012 r., Repertorium "A" nr [...]. Nabywcy byli świadomi, iż nabywana nieruchomość zlokalizowana jest poza obszarem urbanistycznego zainwestowania wsi, na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] czerwca 2005 r.) symbolem [...]tereny rolnicze - uprawy polowe, z bezwzględnym zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych (pkt 4 § 2 aktu notarialnego). Powyższy plan dopuszcza prowadzenie na ww. działce sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej (zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi), jak również prowadzenie utwardzonych dróg dojazdowych (gospodarczych) oraz zalesienie terenu - ale po spełnieniu wymogów zawartych w przepisach szczegółowych. Bezspornym jest także, iż od dnia nabycia nieruchomości nie doszło do zmiany przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych działki nr [...] na cele nierolne, jak również to, iż nabywcy działki nie legitymują się decyzją zezwalającą na wyłączenie spornych gruntów z produkcji. Ze względu na wiążący charakter normy art. 28 ust. 1 ustawy, usunięcie sprzętu, materiałów oraz płotu, nie wyłącza odpowiedzialności administracyjnej. Kolegium stanęło na stanowisku, iż artykuł 12 ust. 6 ustawy nie ma zastosowania w przypadku wydawania decyzji w trybie art. 28 ust. 1 cyt. ustawy. Kolegium wyjaśniło, że wg art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez "wyłączenie gruntów z produkcji" rozumieć należy właśnie rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Posadowienie na części działki nr [...] płyt betonowych, kiosku, wagi towarowej, materiałów budowlanych oraz kostki brukowej, a także ogrodzenie działki płotem niewątpliwie spowodowało wyłączenie powyższego gruntu z produkcji rolnej, bowiem nastąpiło inne niż rolnicze jego użytkowanie. Bez znaczenia pozostaje tu wskazywany przez odwołującego fakt nie naruszenia substancji gruntu, czy też okres na jaki grunt został zajęty pod prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży opału. M. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu. Podkreślił, że wyłączenie gruntów z produkcji miało charakter incydentalny. Posadowienie na działce płyt betonowych, kiosku, wagi towarowej, materiałów budowlanych oraz kostki brukowej stanowiącej dojście do kiosku, nie stanowi trwałego wyłączenia tego obszaru z produkcji rolnej. Wskazane przedmioty nie naruszyły substancji gruntu w sposób uniemożliwiający przywrócenie go do stanu poprzedniego. Nie zostały one trwale związane z gruntem ani nie uszkodziły go. Już po czterech miesiącach działka została przywrócona do poprzedniego stanu. Pod koniec stycznia 2013 r. skarżący usunął z działki wszelkie sprzęty i materiały oraz okalający ją płot. Nie doszło więc do trwałego wyłączenia przedmiotowej działki z produkcji rolnej. Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem organu II instancji dotyczącym prawidłowego obliczenia wysokości przedmiotowej opłaty. Organy nie wzięły pod uwagę przepisu art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który należy stosować przy obliczaniu należności z art. 28 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Stwierdziło, że zarzuty podniesione w skardze były zgłaszane na etapie postępowań administracyjnych i nie są nowymi okolicznościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205), który zarówno w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, jak i obecnie stanowi, że w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami tejże ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Kwestia należności jest uregulowana również w art. 12 ustawy, który w ust. 1 stanowi, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. W ust. 6 zaś przewidziano, że należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Wysokość należności za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 ustawy ustalono w art. 12 ust. 7 w formie tabeli. Sąd dodał, że w myśl art. 4 pkt 11 ustawy, przez "wyłączenie gruntów z produkcji" należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Natomiast przez "należność" należy rozumieć jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 4 pkt 12 ustawy). Zdaniem Sądu, powołane przepisy zostały przez organy obu instancji w niniejszej sprawie zastosowane prawidłowo. Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb T., gmina Ś. o powierzchni 1,55 ha. Nieruchomość tę nabył w drodze umowy kupna z dnia 4 lipca 2012 r. zawartej w formie aktu notarialnego. Z treści umowy wynika, że nieruchomość ta ma charakter rolny (pastwiska trwałe i grunty orne, bez zabudowań). Nadto w § 6 umowy kupujący (skarżący wraz z małżonką) oświadczyli, że nabywana nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne i wejdzie w skład stanowiącego ich własność gospodarstwa rolnego położonego na terenie gminy G.. Działka nr [...] składa się z gruntów rolnych. Wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Ś. potwierdzają rolnicze przeznaczenie gruntów (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ś., Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego Nr [...]). Za prawidłowe Sad uznał ustalenia organów, że skarżący przystąpił do innego niż rolniczy sposobu użytkowania działki nr [...] w części. Na nieruchomości posadowiono kiosk, ogrodzenie, wyłożono ją płytami betonowymi i użytkuje się ją jako skład handlowy opału. Sąd nie podzielił zapatrywania skarżącego, iż nie dokonał on wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, nawet uwzględniając okoliczność, że po 4 miesiącach skarżący zdemontował wszystkie urządzenia i ogrodzenie okalające działkę. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że wyłączenie gruntów z produkcji to już samo rozpoczęcie innego niż rolniczy sposobu użytkowania (art. 4 pkt 11 ustawy). Sąd przyjął, że organy obu instancji dokonały prawidłowego wyliczenia opłaty, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Sąd uznał, że przepis art. 12 ust. 6 ustawy nie ma zastosowania do ustalania opłaty w trybie art. 28 ust. 1 ustawy. Skargę kasacyjną złożył M. T., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł: I. przede wszystkim na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. zastosowanie przepisu art. 28 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2013.1205 j.t.- dalej jako "Ustawa") w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez zastosowanie przepisu niezgodnego z zasadami proporcjonalności, sprawiedliwości społecznej oraz równości wobec prawa wywodzonych z przepisów art. 1, 2, 31 ust. 3 oraz 32 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. 1997r. Nr 78, poz. 483 – dalej jako "Konstytucja"), a ponadto, II. na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 "K.p.a. poprzez oddalenie skargi wobec błędnego ustalenia, że nastąpiło trwałe wyłączenie z produkcji rolnej nieruchomości stanowiącej część działki o numerze ewidencyjnym nr [...], położonej w obrębie T., gmina Ś. (dalej jako "Nieruchomość"), podczas gdy do wyłączenia takiego nie doszło; oraz III. na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) naruszenie przepisu art. 28 w związku z art. 4 ust. 11 Ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie doszło do trwałego wyłączenia Nieruchomości z produkcji rolnej z naruszeniem przepisów Ustawy; 2) naruszenie przepisu art. 12 ust. 6 w związku z art. 28 Ustawy przez jego niezastosowanie, podczas gdy przepisy Ustawy nie wskazują na wyłączenie zastosowania tego przepisu w przypadku sytuacji uregulowanych w art. 28 Ustawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 P.p.s.a wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz 2) zasadzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Ewentualnie, na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i rozpoznanie skargi oraz 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Z tego powodu należało odnieść się do zarzutów sformułowanych w podstawach kasacyjnych. W pierwszej kolejności rozważeniu podlega zarzut procesowy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.ps.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi wobec błędnego ustalenia, że nastąpiło trwałe wyłączenie z produkcji rolnej nieruchomości stanowiącej część działki nr [...], położonej w obrębie T., podczas, gdy do takiego wyłączenia nie doszło. Nie można mylić faktów z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2013, teza 12 do art. 183). Kwalifikacja rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów, jako wyłączenia gruntów z produkcji, jest zagadnieniem z zakresu stosowania prawa materialnego. Okoliczności faktyczne dotyczące wykorzystywania części nieruchomości jako składu opału, zostały ustalone przez organy i Sąd pierwszej instancji prawidłowo. Spór dotyczy tego, czy bezsporne fakty związane z czasowym użytkowaniem określonej części nieruchomości wyczerpują przesłanki materialnej instytucji wyłączenia gruntów z produkcji. W rzeczywistości zatem analizowany zarzut nie dotyczy kwestii procesowej. Zagadnienie to zostało podniesione w prawidłowo skonstruowanej materialnej podstawie kasacji, jednak zarzut naruszenia prawa materialnego tj. przepisu art. 28 w związku z art. 4 ust. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie doszło do trwałego wyłączenia nieruchomości z produkcji rolnej z naruszeniem przepisów ustawy, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przesłanką ustalenia opłaty w podwójnej wysokości jest więc wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy. Pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jak stanowi ten przepis, ilekroć w ustawie jest mowa o wyłączeniu gruntów z produkcji - rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Od razu należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie wchodzi w grę zastrzeżenie, o którym mowa w art. 4 pkt 11 in fine. Będące przedmiotem sprawy grunty nie są gruntami, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3. Przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się więc rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Wbrew zarzutowi kasacji, nie doszło zatem do niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Niezależnie bowiem od zaistnienia przesłanki wyłączenia gruntów z produkcji, wyłączenie to nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy, tj. bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1. Zaakcentować zaś warto, że wyłączone grunty nie były w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone do użytkowania innego, niż rolnicze. Przeznaczenie gruntu w planie miejscowym na cele nierolnicze jest zaś, w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, warunkiem wstępnym umożliwiającym uzyskanie zezwolenia i rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 12 ust. 6 w związku z art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie. Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny utożsamia się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1307/11, według którego, należność, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie może być pomniejszana o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, tak jak ma to miejsce w sytuacji uzyskania zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. Art. 12 ustawy uregulowany został w rozdziale Rozdziale 3 pt. "Wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej". Z kolei, art. 28 mieści się w Rozdziale 7 pt. "Kontrola wykonania przepisów ustawy". Są to więc niezależne od siebie rozdziały ustawy regulujące odrębne zagadnienia. Art. 28 nie jest więc przepisem szczególnym w stosunku do art. 12 i n. ustawy. Unormowania z art. 12 jak i 28 są unormowaniami na równi "szczególnym" i każde z nich wprowadza inny, niezależny od siebie sposób liczenia wysokości należności. Z art. 4 pkt 12 (a więc z ww. słowniczka ustawowego) wynika, że na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należności to "jednorazowa opłata z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji". Z art. 28 ust. 1 wynika zaś, że w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei z art. 12 ust. 1 wynika, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, zaś ust. 6 ww. art. 12 wskazuje, że należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Zestawienie ww. przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych świadczy o tym, że pomniejszenie należności o wartość gruntu jest rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych w art. 12 (a więc legalnych wyłączeń gruntów z produkcji) i stanowi ekstraordynaryjny "dodatek" do samej należności, tak jak takim szczególnym "dodatkiem" jest podwojenie należności, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Sąd pierwszej instancji trafnie więc przyjął, że do ustalania opłaty na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy nie znajduje zastosowania art. 12 ust. 6. Nie jest trafny zarzut naruszenie prawa materialnego, tj. zastosowanie przepisu art. 28 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez zastosowanie przepisu niezgodnego z zasadami proporcjonalności, sprawiedliwości społecznej oraz równości wobec prawa wywodzonych z przepisów art. 1, 2, 31 ust. 3 oraz 32 Konstytucji RP. Powołane przez wnoszącego kasację przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 28 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z przepisami art. 1, 2, 31 ust. 3 oraz 32 Konstytucji RP. Nie było więc podstaw do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, o którym mowa w art. 193 Konstytucji RP (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych było trafne także w świetle prokonstytucyjnej wykładni normy prawnej zawartej w tym przepisie. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera istotnych przesłanek dyskryminujących bądź faworyzujących skutkujących naruszeniem zasad określonych w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nadto, wnoszący kasację nie podjął próby wykazania, że analizowana norma art. 28 ust. 1 jest sprzeczna z art. 1 Konstytucji. Nie ma także podstaw do zanegowania tej normy w odniesieniu do zasady sprawiedliwości społecznej wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Z uwagi na opis naruszenia i uzasadnienie analizowanej podstawy kasacji szerszego omówienia wymaga kwestia ewentualnego naruszenia zasady proporcjonalności sformułowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Normy art. 7 ust. 1, art. 11 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody niewątpliwie ograniczają uprawnienie właściciela do swobodnego korzystania z przedmiotu własności. Takie ograniczenie jest dopuszczalne jeśli wynika z potrzeby ochrony jednego z wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dóbr. Ochrona rolniczego przeznaczenia gruntów należy do szeroko rozumianej ochrony środowiska naturalnego. Mieści się więc w katalogu wymienionym w art. 31 ust. 3. Zgodność unormowania wprowadzającego ograniczenia w korzystaniu z prawa własności zależy m.in. od tego, czy między dobrem chronionym, a ograniczeniami zachowane są proporcje, tzn. ograniczenia są konieczne dla zachowania określonego dobra, z drugiej strony nie naruszają istoty ograniczanego prawa, a efekty regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela (patrz m.in. wyroki TK: z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98; z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98). Grunty są jednym z najważniejszych elementów środowiska. Ich ustawowa ochrona jest konieczna dla zachowania ich w stanie pożądanym z punktu widzenia ochrony środowiska. Skuteczność tej ochrony jest uwarunkowana istnieniem instrumentów zapewniających realizację ustanowionych w tym zakresie zakazów i nakazów. Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednym z tych instrumentów jest ustalenie opłaty w wysokości dwukrotnej należności w razie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy (art. 28 ust. 1). Tego rodzaju dolegliwość finansowa ma cechy administracyjnej kary pieniężnej. Od razu należy zauważyć, że konstytucyjnie dopuszczalne jest ustanawianie przez ustawodawcę kar finansowych (pieniężnych) za zachowania naruszające przepisy prawa publicznego, poza systemem prawa karnego (patrz m.in. wyrok TK z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, OTK-A 2014/7/68, uzasadnienie prawne 5.2). Przewidziana w art. 28 ust. 1 opłata w wysokości dwukrotnej należności ma charakter prewencyjno-represyjny. Sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy administracyjnej ustanowionej w art. 11 ust. 1. Ma zniechęcać do naruszania obowiązku uzyskania zezwolenia i skłaniać do zapobieżenia powtórnemu naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości. Administracyjnej kary pieniężnej o charakterze prewencyjno-represyjnym nie można utożsamiać z sankcją o charakterze karnym, a więc wyłącznie represyjną (por. wyrok TK z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 52/04; wyrok TK z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. akt P 12/01, OTK-A 2002/4/50; wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06, OTK-A 2007/1/2; wyrok TK z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08, OTK-A 2009/7/105). Charakter prewencyjny, przewidzianej w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, opłaty w wysokości dwukrotnej należności wynika z celu przepisu, którym jest realizacja jednego z głównych celów ustawy, sformułowanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – ochrona gruntów rolnych i leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne. Ocena proporcjonalności i uciążliwości sankcji finansowej w przypadku art. 28 ust. 1 powinna uwzględniać nadto szczególny, świadczący o wadze jaką ustawodawca przykłada do ochrony gruntów rolnych i leśnych, tryb zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Najpierw przecież taka zmiana przeznaczenia powinna zostać przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero następnie możliwe jest uzyskanie decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1. Skonstatować jeszcze można, że o ile ustalenie sankcji finansowej w wysokości kilkukrotnej należności przewidzianej za działania legalne budziło wątpliwości z punktu widzenia zasady proporcjonalności (patrz: wyrok TK z dnia z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, OTK-A 2014/7/68), o tyle dwukrotna należność nie jest taką nieproporcjonalną sankcją. Przyjęcie, że opłata z art. 28 ust. 1 miałaby być zbliżona do wysokości podstawowej należności, skutkowałoby brakiem realizacji celu ustawy, o którym była mowa. W tych warunkach regulacja przewidująca wymierzenie za delikt administracyjny dwukrotnej należności wymaganej przy legalnym, zgodnym z prawem wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, nie jest unormowaniem naruszającym zasadę proporcjonalności. Na zakończenie należy zauważyć, że bezpodstawna jest próba podważenia przez skarżącego konstytucyjności art. 28 ust. 1 z uwagi na okoliczności czynu, które mogłyby wpływać na zakres odpowiedzialności (por. wyrok TK z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, OTK-A 2014-7-48), skoro są to okoliczności obciążające skarżącego. Z bezspornych ustaleń wynika przecież, że od chwili zawarcia umowy skarżący znał przeznaczenie gruntów i wynikające z tego ograniczenia, a nadto dopuścił się także innych naruszeń prawa (samowolne wykonanie obiektów budowlanych). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.