II SA/Wr 508/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi G.S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], podjętym na podstawie art. 149 § 3 kpa w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), Starosta Z. odmówił wznowienia postępowania w sprawie wydanego dla H.Sz. pozwolenia na odbudowę budynku gospodarczo-magazynowego, zlokalizowanego na działce nr 223/6, obręb W., zakończonego decyzją ostateczną Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...]. W motywach tego postanowienia organ I instancji wskazał, że w dniu 18 lipca 2011 r. skarżący G.S. złożył wniosek, który do Starosty Z. wpłynął w dniu 21 lipca 2011 r., o wznowienie postępowania w sprawie wyżej wymienionego pozwolenia na odbudowę, uzasadniając, iż odbudowa jest wykonana niezgodnie z przepisami oraz że skarżący powinien być uznany za stronę postępowania. Zaznaczając, że niniejsze postanowienie jest rezultatem ponownego rozpatrzenia przez Starostę Z. przedmiotowego wniosku, jako wykonanie zaleceń zawartych w decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...], organ I instancji wywodził, że G.S. nie jest stroną w wyżej wymienionym postępowaniu. W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie G.S. zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa – polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy G.S. jest stroną postępowania oraz czy jest i czy był współwłaścicielem nieruchomości położonej w W., ul. [...]; 2) art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i art. 80 kpa – polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmowie wiarygodności dokumentowi – aktowi notarialnemu sprzedaży nieruchomości, mimo braku uzyskania dowodów przeciwnych, co w konsekwencji doprowadziło do nie uznania okoliczności, że G.S. jest współwłaścicielem nieruchomości i tym samym, że nie jest stroną postępowania; 3) art. 8 i 124 kpa – przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ I instancji uznał, że G.S. nie jest stroną postępowania; 4) art. 28 kpa – poprzez odmówienie przymiotu strony G.S. "w sytuacji gdy przedmiotowa sytuacja dotyczy jego interesu prawnego"; 5) art. 124 kpa – poprzez "dowolność w wydaniu postanowienia przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie postanowienia, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne postanowienia w tej samej sprawie"; a nadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że G.S. nie jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadziłaby do wniosku przeciwnego i uznania, że G.S. jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Aktem administracyjnym z dnia [...] r., nazwanym decyzją nr [...], Wojewoda D., powołując jako podstawę prawną działania art. 138 § 1 oraz art. 144 kpa, po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, podjął rozstrzygnięcie o treści: "uchylam zaskarżoną decyzję w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji". W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy oraz scharakteryzował instytucję wznowienia postępowania, podkreślając, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że w przypadku gdy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wówczas w pierwszej kolejności bada się zachowanie terminu do jego wniesienia, natomiast na wstępnym etapie nie ocenia się, czy wniosek pochodzi od strony, gdyż to może nastąpić dopiero w fazie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Wskazując następnie, że w przedmiotowej sprawie Starosta Z. odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 149 "ust." 3 kpa, organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego G.S. może nastąpić wyłącznie w toku postępowania. Oznacza to, że jeśli okoliczność czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania, to może być ona badana tylko po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Przy spełnieniu pozostałych warunków formalnych (zachowanie terminu, ostateczność decyzji wznawianej) w każdym przypadku należy wznawiać postępowanie, traktując ustalenie posiadania statusu strony jako przesłankę wznowienia, która może być oceniana wyłącznie po wznowieniu postępowania. Wojewoda D., powołując się na art. 148 kpa oraz zaznaczając, że we wniosku o wznowienie postępowania podano, że termin do jego wniesienia został zachowany, podniósł, że z treści tego pisma wynika, że projektowany budynek został już wybudowany i przylega do istniejącej zabudowy. Przywołując następnie § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz.U. Nr 108, poz. 953 z późn. zm.), Wojewoda stwierdził, że organ winien ustalić czy data "dowiedzenia się o decyzji" podana we wniosku o wznowienie postępowania jest zgodna ze stanem faktycznym. Podkreślając, że pojęcie "dowiedzenia się o decyzji" nie jest pojęciem tożsamym z "doręczeniem decyzji" organ odwoławczy wywodził, że rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych i zamieszczenie na tablicy informacyjnej ustawionej na budowie danych o wydaniu pozwolenia na budowę jest okolicznością ujawniającą, że roboty prowadzone są na podstawie wydanej decyzji. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 1999 r. sygn.. akt IV SA 1600/97 (LEX nr 47922) Wojewoda podniósł, że ujawnienie tych okoliczności uzasadnia złożenie wniosku o wznowienie postępowania, gdyż okoliczności te wprost wskazują, że w sprawie wydana została decyzja, której nie doręczono stronie. W ocenie Wojewody D., wykazane wyżej naruszenia prawa procesowego powodują konieczność uchylenia "zaskarżonej decyzji" i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zdaniem Wojewody, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien ustalić, kiedy rozpoczęto roboty budowlane oraz czy w miejscu prowadzenia robót budowlanych została umieszczona tablica informacyjna. Uzupełniając materiał dowodowy organ winien odnieść się także do pisma H.Sz. z dnia 3 sierpnia 2011 r., w którym inwestorka twierdzi, że informowała Grzegorza Stelmacha i Iwonę Stelmach, iż złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył G.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa – polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy tablica informacyjna kiedykolwiek istniała; 2) art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i art. 80 kpa – polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w tym, że organ oparł swoją decyzję jedynie na domniemaniu, że inwestor wykonał obowiązek wywieszenia tablicy informacyjnej, podczas gdy żadna ze stron postępowania na taką okoliczność się nie powoływała oraz odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności oświadczeniu strony, że o samowolnej budowie garażu dowiedziała się w dniu 20 czerwca 2011 r. w Starostwie Powiatowym w Z.; 3) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa – polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 kpa obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenia uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa; 4) art. 8 i 107 § 3 kpa – przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; 5) art. 10 § 1 kpa – poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań, przez co strona nie mogła odnieść się do domniemań organu II instancji w przedmiocie istnienia tablicy informacyjnej, powołać dowodów na okoliczność braku tablicy i braku możliwości zapoznania się z treścią tablicy; 6) art. 9 i 11 kpa – poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i dowodowego. W uzasadnieniu skargi, rozwijając podniesione zarzuty, w szczególności podkreślono, że Wojewoda D. orzekł decyzją w sprawie rozpoznania zażalenia skarżącego na postanowienie Starosty Z. z dnia [...] r. i uchylił decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z treści decyzji i jej uzasadnienia nie wynika, jaką decyzję organu I instancji uchylono, bo strona skarżyła wskazane wyżej postanowienie. Zdaniem skarżącego, organ nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż samo wymienienie numerów artykułów (paragrafów, ustępów) jest jedynie "powołaniem podstawy prawnej" a nie "przytoczeniem przepisów prawa". Skarżący zaznaczył, że nawet gdyby tablica informacyjna kiedykolwiek była, to nie jest to dowód na to, że skarżący mógł się z nią zapoznać, ponieważ nie przebywa w Polsce i nie monitoruje na bieżąco stanu całej nieruchomości. Przedstawiwszy zastrzeżenia co do prowadzonego dotychczas postępowania administracyjnego skarżący podkreślił, że w wyniku wcześniej przeprowadzanej weryfikacji organ II instancji nie miał wątpliwości co do zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a decyzja została uprzednio uchylona z powodu niewyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Po trzecim przeprowadzeniu postępowania organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a decyzję tę organ odwoławczy uchylił z uwagi na podanie błędnej podstawy prawnej i uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Natomiast w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ II instancji, przekazując sprawę do ponownego – piątego – rozpoznania, nie wiadomo na jakiej podstawie zasugerował, że na wznoszonym budynku być może była tablica informacyjna, z której skarżący mógł wcześniej dowiedzieć się o wydanej decyzji, mimo że we wcześniejszym postępowaniu odwoławczym organ II instancji wątpliwości co do zachowania terminu nie miał. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując co do zasady zaskarżone rozstrzygnięcie. Podkreślił, że przeprowadzenie postępowania co do przyczyny wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Wobec tego konieczne było uchylenie zaskarżonego zażaleniem rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Wojewoda podał, że organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Organ II instancji przyznał, że właściwą formą rozstrzygnięcia w postępowaniu dotyczącym zażalenia na akt organu I instancji jest postanowienie, jednak – w opinii Wojewody – naruszenie procedury administracyjnej wskutek wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji nie ma wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego stwierdzić należy, że przedmiotem rozpatrywanej skargi jest akt administracyjny Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...], nazwany decyzją. Akt ten zapadł w trybie art. 138 § 1 i art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na postanowienie Starosty Z. z dnia [...] r., którym – na podstawie art. 149 § 3 kpa – odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a treść kontrolowanego aktu to: "uchylam zaskarżoną decyzję w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji". Stosownie do art. 149 § 1 kpa, wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 kpa, oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 kpa. Natomiast, jeśli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania, organ administracji wyda, na podstawie § 3 art. 149 kpa (w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r.), postanowienie odmawiające wznowienia postępowania (przed dniem 11 kwietnia 2011 r. wydawany na podstawie art. 149 § 3 kpa akt administracyjny miał formę decyzji). W świetle obecnie obowiązujących przepisów nie budzi wątpliwości, że skoro w I instancji wydano na podstawie art. 149 § 3 kpa postanowienie, to i w II instancji również należało wydać postanowienie, a nie decyzję. Nie budzi też wątpliwości, że zaskarżonym aktem administracyjnym uchylono postanowienie Starosty Z. z dnia [...] r., będące przedmiotem zażalenia, a nie bliżej nie określoną decyzję, jak błędnie podano w treści kontrolowanego rozstrzygnięcia Wojewody, bo to jednoznacznie określone postanowienie było przedmiotem rozpoznania przez organ II instancji. Powyższe uchybienie zostało dostrzeżone także przez Wojewodę D., który w odpowiedzi na skargę przyznał, że właściwą formą rozstrzygnięcia w postępowaniu dotyczącym zażalenia na akt organu I instancji jest postanowienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że o charakterze danego aktu administracyjnego, pisma strony bądź stanowiska organu rozstrzyga nie jego nazwa lecz treść merytoryczna (por. np. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r. sygn.. akt II SA/Gd 316/00). Abstrahując zatem od niewłaściwej nazwy podjętego aktu administracyjnego i wadliwego określenia formy uchylanego rozstrzygnięcia organu I instancji stwierdzić trzeba, że Wojewoda D. prawidłowo podkreślił, że w przypadku gdy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wówczas w pierwszej kolejności bada się zachowanie terminu do jego wniesienia, natomiast na wstępnym etapie nie ocenia się, czy wniosek pochodzi od strony, gdyż to może nastąpić dopiero w fazie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Skoro więc w przedmiotowej sprawie Starosta Z. odmówił wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa, to nie mógł tego uczynić poprzez ustalenie, że sprawa nie dotyczy interesu prawnego G.S.. Ustalenie dotyczące tej kwestii mogło nastąpić wyłącznie w toku postępowania prowadzonego po wznowieniu postępowania. Jak trafnie podniósł organ odwoławczy, jeśli okoliczność czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania, to może być ona badana tylko po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Przy spełnieniu pozostałych warunków formalnych w każdym przypadku należy wznawiać postępowanie, traktując ustalenie posiadania statusu strony jako przesłankę wznowienia, która może być oceniana wyłącznie po wznowieniu postępowania. Z tego powodu uznać trzeba za prawidłowe wyeliminowanie postanowienia Starosty Z. z dnia [...] r. z obrotu prawnego. Bez wpływu na tę ocenę pozostają zarzuty podnoszone w skardze. Zauważyć wypada, że organ II instancji nie przesądził ostatecznie żadnego rozstrzygnięcia, a przede wszystkim tego, czy skarżący zachował termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, czy też terminu tego nie zachował. Poczynione przez Wojewodę uwagi dotyczące możliwości powzięcia przez skarżącego wiadomości o istnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę z tablicy informacyjnej traktować jedynie trzeba jako konieczność zbadania z urzędu kwestii zachowania wspomnianego terminu, a nie jako sugestię, że skarżący terminu tego nie dochował. Badając tę kwestię organ I instancji nie będzie przecież mógł pominąć wszystkich istotnych w tym zakresie okoliczności, a więc również wskazywanego w skardze faktu, że nawet gdyby tablica informacyjna była wywieszona, to nie jest to dowód na to, że skarżący mógł się z nią zapoznać. Mając na względzie powyższe należy dojść do wniosku, że stwierdzone naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa procesowego nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem wadliwe postanowienie organu I instancji winno być wyeliminowane z obrotu prawnego, co też kontrolowanym aktem administracyjnym uczyniono. Gdyby więc kwestionowane rozstrzygnięcie nie miało żadnych uchybień procesowych, jego treść – co do istoty – byłaby taka sama. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.